YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Государство и право Нового времени (XVII—XIX вв.) (В.В. Кучма) arrow V. ТРЕТЬЯ РЕСПУБЛИКА КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ 1875 г.
V. ТРЕТЬЯ РЕСПУБЛИКА КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ 1875 г.

V. ТРЕТЬЯ РЕСПУБЛИКА КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ 1875 г.

   Учреждение Третьей республики. После свержения Наполеона III и провозглашения республики (4 сентября 1870 г.) монархическая конституция 1852 г. утратила силу. Решение вопроса о будущем государственном устройстве страны было на некоторое время отсрочено событиями Парижской коммуны. После ее подавления главные усилия правящих кругов были направлены на то, чтобы создать сильную центральную власть, способную не допустить впредь “эксцессов” коммуны. Политическая обстановка в стране характеризовалась разгулом реакции. В крупных городах сохранялось осадное положение (в Париже оно длилось до 1876 г.). Значительно усилились позиции католической церкви: она вновь взяла под свой контроль народные школы и получила право основывать “свободные” университеты. С августа 1871 г. начался роспуск Национальная гвардии, сыгравшей столь значительную роль в событиях коммуны. Закон 1872 г. восстанавливал постоянную армию, которая основывалась на принципах всеобщей обязательной воинской повинности (за образец была взята военная система Пруссии). Фактически в прежнем виде восстанавливалась структура полицейских органов. До 1876 г. в Париже и в некоторых других городах действовали военно-полевые суды, приговаривавшие к смертной казни или каторге десятки тысяч участников коммуны или просто патриотов, ставших жертвами доносов. В одной только столице действовали 22 таких трибунала. Подводя итог их деятельности, А. Тьер счел возможным с удовлетворением заявить, что во Франции, по крайней мере, на полстолетия покончено с требованиями рабочих низов.
   Как уже было сказано ранее, еще с февраля 1871 г. в г. Бордо происходили заседания Национального собрания. Первоначально было избрано 630 депутатов. Выборы в Национальное собрание происходили тогда, когда предреволюционный Париж был отрезан от остальной Франции, а почти половина страны была оккупирована прусскими войсками. 2 июля Собрание было пополнено дополнительными выборами, и общее число депутатов составило 750. Состав Национального собрания отличался крайней реакционностью; подавляющее большинство Собрания составляли землевладельцы, католические священники, представители крупной буржуазии. Почти две трети депутатов (450 чел.) были монархистами.
   Хотя Национальное собрание было избрано исключительно для решения вопроса о мире с Пруссией, оно взялось за разработку новой конституции, предварительно присвоив себе законом 31 августа 1871 г. учредительные функции (это предложение было вотировано большинством голосов — 491 голос против 94). Был избран глава исполнительной власти, который именовался Президентом Французской республики. Последнему было предоставлено право назначать и смещать министров. Было установлено, что Совет министров в целом и каждый министр в отдельности ответственны перед Собранием. Была создана комиссия в составе 30 членов, приступившая к разработке будущей конституции. Закон 8 сентября 1871 г. установил, что резиденцией собрания и правительства будет не Париж, охваченный бурями политических страстей, а Версаль — традиционное местопребывание бывших французских королей.
   Несмотря на то, что политическая власть в стране на первых порах осуществлялась явными монархистами (к их числу принадлежали оба первых президента — А. Тьер и М. Мак-Магон, а также подавляющее большинство министров, более двух третей конституционной комиссии), им не удалось ликвидировать республиканский строй (хотя к осени 1873 г. уже было практически все готово для восстановления монархии). Это объяснялось двумя основными причинами. Во-первых, среди монархистов не было единства мнений по поводу возможного кандидата на престол: часть высказывалась в пользу Бурбонов, другие поддерживали Орлеанскую династию, третьи были бонапартистами. Во-вторых, и депутаты Национального собрания, и руководители исполнительных структур должны были считаться с тем, что подавляющее большинство населения страны было решительно настроено против реставрации монархии. Потребовалось, однако, несколько лет, прежде чем депутаты Национального собрания, которым предстояло определить перспективы страны на будущее, убедились в беспочвенности своих монархических иллюзий.
   Тогда среди депутатов родилась новая идея, сформулированная в одном из выступлений: “Не будучи в состоянии реставрировать монархию, надо создать такой строй, который больше всего к ней приближается”. Следовательно, предполагалось создать условия, которые в будущем при благоприятном стечении обстоятельств позволили бы быстро и безболезненно перейти от республики к монархии.
   29 января 1875 г., после длительных, ожесточенных дебатов Национальное собрание большинством, всего лишь в один голос (353 голоса против 352), приняло постановление (его автором был историк-античник А. Валлон), косвенно подтверждающее признание республиканской формы правления: “Президент Республики избирается абсолютным большинством голосов Сената и Палаты (депутатов)... Он назначается на 7 лет. Он может быть переизбран”. Вслед за этим, в том же 1875 году, Национальное собрание приняло три органических закона: закон об организации сената (24 февраля), закон об организации государственной власти (25 февраля), закон о взаимоотношении государственных властей (16 июня). Названные три закона фактически явились новой конституцией, оформившей во Франции режим Третьей республики. Для определения же полномочий президента приходилось обращаться к законам, принятым в 1871— 1873 гг. Характерно, что новая конституция так и не была никогда вотирована Национальным собранием в качестве целостного документа.
   Поскольку в конституционных законах 1875 г. определялась организация и компетенция высших органов, взятых в отдельности, а общая вводная часть отсутствовала, открывалась возможность обойти общие принципы. В итоге получалось, что ни одна из статей конституционных законов прямо не провозглашала республиканский строй (лишь упоминание в приведенной выше статье термина “Президент Республики” давало основания считать государственный строй, учреждаемый во Франции, республиканским). В законах отсутствовал и перечень прав и свобод граждан. В этом плане конституционные законы 1875 г. были значительным шагом назад по сравнению с конституциями 1793 и 1848 гг.
   Избирательное право не было всеобщим: в голосовании не участвовали женщины, военнослужащие, коренное население колоний. Однако правящие круги не решились установить формальный имущественный ценз, отмененный в свое время еще Наполеоном III. Из 40 млн французов в выборах участвовали около 12 млн граждан. Избирательное право не являлось также равным. Существовал ценз оседлости (в течение полугода), направленный исключительно против трудящихся, поскольку только граждане, обладавшие недвижимой собственностью, считались “оседлыми по положению”. Первоначально голосование было открытым (тайное голосование было введено лишь в 1885 г.). Выборы проводились в два тура: действовала мажоритарная система, искажающая истинное волеизъявление избирателей. В первом туре избранным считался тот кандидат, который получил не менее 50 % голосов избирателей. Поскольку это случалось крайне редко, назначался второй тур, победителем которого считался кандидат, набравший относительное (по сравнению с другими кандидатами) большинство голосов. На практике это означало то, что данный кандидат проходил на выборную должность, хотя против него было подано большинство голосов избирателей. По выражению Л. Гамбетты, известного деятеля Третьей республики, такая система выборов представляла собой “вдребезги разбитое зеркало, в котором Франция едва может узнать себя”.
   Учрежденная конституционными законами государственная организация строилась на консервативных принципах. Высшая законодательная власть осуществлялась двумя палатами: палатой депутатов, избираемой на 4 года, и сенатом, избираемым на 9 лет (с частичным обновлением на одну треть через каждые 3 года). Фактический перевес имела верхняя палата (сенат), формируемая крайне недемократическим способом: косвенным путем через особые узкие коллегии т. н. сенаторских выборщиков по департаментам. В состав этих коллегий входили члены генеральных советов департаментов, окружных советов, делегаты от сельских и городских муниципалитетов. Поскольку в коллегиях выборщиков преобладали представители сельских местностей, в основном крупные и средние землевладельцы, настроенные весьма консервативно, реакционный состав сената был заранее предрешен. Именно в силу этого главного качества сенат был задуман как тормоз на пути прогрессивного и демократического законодательства. Основной замысел состоял в том, чтобы посредством сената была нейтрализована палата депутатов — единственный во всем государственном механизме орган, который формировался на основе прямых выборов и хоть в какой-то степени зависел от избирателей. По своей роли и своим основным полномочиям сенат являлся копией палаты пэров времен реставрации Бурбонов. Как и палата депутатов, он обладал правом законодательной инициативы, контроля за деятельностью правительства, разработки законов (с единственной оговоркой, что финансовые законопроекты палата депутатов должна рассматривать первой). Без согласия сената ни один законопроект не приобретал юридическую силу, при этом закон считался принятым только в том случае, если его формулировки были абсолютно идентичны в обеих палатах. В случае необходимости сенат мог быть превращен в высший судебный орган для рассмотрения возможных преступлений президента и министров, посягающих на безопасность государства. Сенат являлся постоянно действующим учреждением и не мог быть распущен; он состоял из 300 членов, из которых 75 были избраны пожизненно из числа депутатов Бордос-ского Национального собрания. Лишь через 9 лет институт пожизненных сенаторов был заменен выборным, но те 75 сенаторов, которые были избраны пожизненно, сохраняли свой пост до конца жизни (последний из таких сенаторов скончался накануне Первой мировой войны).
   Заседания палат происходили одновременно, но работали они самостоятельно. Продолжительность парламентской сессии определялась в пять месяцев в году. Общее собрание палат (именуемое в таких случаях Национальным собранием) созывалось крайне редко — лишь для избрания президента и внесения конституционных изменений.
   Основная идея конституционных законов (государственный строй, максимально приближенный к монархии) была воплощена в сильной президентской власти. Президент избирался на совместном заседании палат сроком на 7 лет. Допускалось его неограниченное повторное переизбрание, тогда как досрочное смещение было невозможным. Президент обладал законодательной инициативой, являлся главнокомандующим, назначал и смещал чиновников и командный состав вооруженных сил, имел право помилования, отсрочки заседаний парламента (до 8 месяцев в году), а также досрочного роспуска палаты депутатов (с согласия сената). Он обладал правом отлагательного вето сроком на 1 месяц. Широкими были полномочия президента и в сфере внешней политики (в частности, его прерогативой было утверждение международных соглашений и договоров, однако объявлять войну президент мог только с согласия палат). За свои действия президент не нес никакой ответственности (разумеется, кроме случаев государственной измены); в силу принципа контрасиг-натуры ответственности подлежал министр, скрепивший своей подписью президентский декрет. Положение президента, таким образом, было равно положению конституционного монарха, кроме принципов пожизненности и наследственности. Изменив эти два последних пункта, можно было в будущем легко перейти к режиму конституционной монархии.
   Конституционные законы 1875 г. отличались исключительной краткостью: они насчитывали всего лишь 34 статьи. Поэтому многие вопросы государственного устройства первоначально остались неразработанными. Так, не получили детальной законодательной регламентации и органы исполнительной власти, в том числе и Совет министров; на этот счет в законах содержались лишь разрозненные, фрагментарные положения. Поэтому функции и полномочия Совета министров складывались постепенно, с помощью текущего законодательства и в ходе практической деятельности. Совет министров был небольшим по численности органом, поскольку количество министерств не превышало полутора десятков. Однако он был с самого начала наделен сильными полномочиями, в том числе законодательной инициативой и правом издания регламентов и декретов, которые не могли быть отменены палатами. Министры имели доступ на заседания палат, а депутаты были обязаны учитывать их замечания по разрабатываемым законопроектам (заметим при этом, что президент не мог выступать в палатах, а сносился с ними именно через министров или путем письменных посланий).
   Роль Совета министров в период Третьей республики неуклонно возрастала. Одновременно укреплялись принципы формальной ответственности правительства перед палатами и определенной самостоятельности кабинета по отношению к президенту. Президент не являлся главой исполнительной власти, он назначал лишь председателя Совета министров, а последний, как и другие члены кабинета, несли ответственность перед палатами. Если пост президента оказывался вакантным, Совет министров осуществлял исполнительную власть во всей ее полноте.
   В системе местного управления главная роль отводилась префектам (главам управления департаментов), назначаемых президентом по представлению министра внутренних дел. В масштабах департамента префект обладал практически неограниченной властью; под его контролем состояли и территориальные звенья отдельных министерств. С конца 80-х гг. сложилась традиция, согласно которой префекты сохраняли свои посты независимо от смены правительства. Существовавшие в департаментах выборные генеральные советы занимались вопросами чисто местного значения (строительство школ и дорог, благоустройство, местные налоги и др.). Они не имели собственных исполнительных органов и потому полностью зависели от префекта, а через него — от центральной власти. Префект обладал правом приостанавливать и опротестовывать решения генеральных советов.
   Во главе округов (кантонов) стоял супрефект, назначаемый министром внутренних дел и подчиненный префекту. В масштабах округа супрефект копировал полномочия главы департамента. Выборные окружные (кантональные) советы находились под полным контролем супрефекта.
   Во главе низших административно-территориальных единиц (коммун или общин) стояли выборные муниципальные советы. С 1883 г. муниципальные советы получили право избирать своего главу — мэра. Префект мог отстранить мэра от исполнения обязанностей, а правительство (путем президентского декрета) — сместить этого мэра со своего поста. Решения муниципалитетов приобретали юридическую силу лишь после утверждения их префектом. Бюджеты коммун целиком определялись центральной властью.
   Система муниципального управления Парижа (а также крупнейших рабочих центров — Лиона и Марселя) имела свои специфические отличия. Так, в столице не существовало выборного мэра, а всю полноту исполнительной власти фактически осуществлял префект полиции, который не только руководил полицейской службой, но и постоянно вмешивался в дела столичного муниципального совета.
   Эволюция государственной системы Третьей республики. Борьба монархических и республиканских тенденций продолжалась и после 1875 г. Имели место несколько попыток монархического переворота. Первая из них была предпринята в мае 1877 г. Президентом М. Мак-Магоном, вторая в 1889 г. генералом Ж. Буланже; обе попытки закончились провалом. В конце концов, база для монархического переворота окончательно исчезла, и восстановление монархической формы правления было признано практически невозможным даже самыми реакционными кругами.
   Поправки к Конституционным законам, принятые в 1884 г., упрочили республику во Франции. Было запрещено пересматривать республиканскую форму правления; члены королевских и императорских династий, правивших во Франции, лишались права избрания на пост президента; сенат стал полностью выборным; гражданам были предоставлены некоторые демократические права и свободы. Отдельные законы, изданные в конце 70-х — начале 80-х годов, восстанавливали свободу слова, печати, собраний, разрешали профсоюзную деятельность. Была объявлена амнистия коммунарам. День 14 июля был объявлен национальным праздником Франции, а “Марсельеза” стала официальным гимном страны. Резиденцией парламента вновь стал не Версаль, а Париж.
   Однако основные изменения в государственном строе Третьей республики в конце XIX — начале XX века происходили не путем принятия конституционных законов, а путем фактического закрепления этих изменений в практике деятельности государственных органов. Вследствие этого французский парламентаризм гибко приспосабливался к новым социально-экономическим условиям, а правящие круги накапливали опыт своего политического властвования.
   Что касается президентской власти, то основная тенденция заключалась в ее фактическом ослаблении без изменения ее юридического статуса. Начиная с 80-х гг. президенты на практике перестали использовать свои полномочия в отношениях с палатами парламента (право роспуска нижней палаты, право отлагательного вето, право отсрочки парламентских сессий и др.). Хотя президенты по-прежнему формировали Совет министров, последний все больше уходил из-под их контроля. В политической практике после отставки в 1887 г. президента-взяточника Ж. Греви стало складываться правило, согласно которому на президентский пост палаты предпочитали избирать маловлиятельных и безынициативных политиков, неспособных к проведению собственной политической линии (по принципу, сформулированному Ж. Клемансо: “Возьмем самого тупого”). Реально значительная часть президентских полномочий перешла частично в руки парламента и в своей основной массе — в руки правительства. Однако сильные президентские полномочия, заложенные конституционными законами 1875 г., оставались как бы в резерве на случай кризисной или чрезвычайной ситуации. И когда такая ситуация сложилась с началом Первой мировой войны, президент Р. Пуанкаре стал вновь осуществлять свои полномочия в максимально полном объеме.
   Внешним выражением усиления роли парламента в период Третьей республики были частые правительственные кризисы (т. н. министерская чехарда). Подсчитано, что за 39 лет (с 1875 по 1914 г.) сменилось 48 составов правительства. Это происходило потому, что в условиях существования в стране множества политических партий ни одна из них не могла обеспечить себе прочного парламентского большинства. Поэтому правительства формировались путем сложных парламентских комбинаций, и их положение не могло быть стабильным (были случаи, когда некоторые кабинеты существовали лишь по нескольку дней). Поскольку министры несли солидарную ответственность перед палатами, вотум недоверия, вынесенный хотя бы одной из палат парламента, обязывал правительство выйти в отставку. Однако, вынудив кабинет или отдельного министра подать заявление об отставке, парламент не мог повлиять на состав нового кабинета, не мог предложить кандидатуру нового министра и даже не мог помешать возвращению к власти только что свергнутых министров. Результатом очередного правительственного кризиса обычно являлись лишь частичные перестановки (т. н. “подштукатуривание кабинета”), и одни и те же сравнительно немногочисленные партийные лидеры могли входить в состав все новых и новых составов правительства (так, А. Бриан 25 раз был членом правительства и 11 раз — премьер-министром; Ш. Фрейсине — 13 раз членом правительства и 4 раза — премьер-министром).
   Несмотря на постоянную угрозу отставки, кабинет министров постоянно расширял свою власть, тогда как реальная власть парламента постоянно уменьшалась. Законодательная инициатива, исходящая от правительства, получила заметный приоритет перед парламентской инициативой. Если парламент противился предложениям кабинета, кабинет имел возможность проводить свои решения путем издания собственных актов (регламентов), которые формально лишь уточняли действующее законодательство, но фактически содержали новые нормы права. При этом обычной политической практикой была такая ситуация, когда общий объем правительственных актов значительно превосходил объем актов парламента.
   Частая сменяемость кабинета не влекла за собой значительных изменений в составе государственного административного аппарата, в котором существовал постоянный, фактически несменяемый, почти наследственный штат правительственных чиновников, на деятельность которых не влияли ни парламентские баталии, ни министерская чехарда. Общая численность постоянно разбухавшего чиновнического бюрократического аппарата достигала 800 тыс. чел.
   Судебная система была поставлена в полную зависимость от правительства через министра юстиции, обычно являвшегося заместителем председателя Совета министров. От него всецело зависело назначение, смещение и перемещение по службе чиновников судебного, прокурорского и следственного ведомств.
   Полицейская система Третьей республики была фактически унаследована от времен бонапартистской монархии. Ее характернейшими чертами оставалась строжайшая централизация, полная независимость от органов местного самоуправления, широкое усмотрение при выборе средств и приемов своей практической деятельности. Кроме полиции, важную роль в системе карательных органов играли жандармерия и республиканская гвардия — военизированные формирования, применявшиеся для подавления массовых выступлений демократических сил.
   С такой формой власти, с таким политическим режимом Франция вступила в новейший период истории. Парадокс состоял в том, что юридически столь несовершенная конституция, принятая в 1875 г. и утвердившая республику большинством всего в один голос, конституция, которую ее авторы мыслили не иначе как временную, оказалась самой долговечной во всей конституционной истории Франции — как предыдущей, так и последующей.

 
< Пред.   След. >