YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow История России. 1917—2009 (А.С. Барсенков, А.И. Вдовин) arrow Изменения в системе государственной власти и управления
Изменения в системе государственной власти и управления

Изменения в системе государственной власти и управления

   После политического кризиса 19-21 августа 1991 г. начинается качественно новый этап политики российских властей. Если в 1990 — середине 1991 г. их усилия были направлены на борьбу против союзного “центра”, то теперь появилась возможность сконцентрироваться собственно на осуществлении реформ. Развернулось активное преобразование всей системы политических, экономических, социальных отношений.
   В среде августовских победителей доминировали антикоммунистические настроения, которые во второй половине 1991 г. стали определять официальный курс политики быстро идущей к независимости РСФСР. Этот курс получал и теоретическое обоснование. 28 августа группа известных общественных деятелей “Демроссии” выступила с Заявлением, где произошедшие 19-21 августа события трактовались как “Августовская революция”. Политики отмечали, что можно с разными и смешанными чувствами воспринимать развал государства, которое раньше называлось Российской империей, а затем СССР, но “этот свершившийся факт должны приветствовать все истинные демократы как существенную сторону краха коммунистического режима и проявление в принципе прогрессивной тенденции”. Вскоре политический кризис 19-21 августа стали называть антикоммунистической или демократической революцией. Зримым доказательством перемен стал демонтаж памятников — символов “тоталитарной эпохи” — Ленину, Дзержинскому, Андропову, возвращение исторических названий городам, улицам (Екатеринбург, Павлов-Посад).
   Поражение высших представителей союзных структур придало новый мощный импульс концентрации управленческих полномочий в руках исполнительной власти России, олицетворяемых институтом президента. Это было связано с представлением о том, что в период динамичных экономических и политических изменений страна нуждается в усилении исполнительной власти, которая должна квалифицированно и оперативно решать выдвигаемые жизнью проблемы. На государственно-политическом уровне это вело к изменению существовавшей в СССР системы Советской власти, которая соединяла законодательные, распорядительные и контрольные функции. Первыми практическим шагами в этом направлении были прямые выборы глав исполнительной власти на общероссийском уровне (Президента РСФСР) и в обеих “столицах” (мэров Москвы и Ленинграда), состоявшиеся 12 июня 1991 г. Дальнейшее развитие этой тенденции требовало избрания глав исполнительной власти краев, областей, городов России. Следующий шаг диктовал необходимость разделения власти и полномочий между новыми исполнительными структурами и ранее “всевластными Советами”.
   21 августа на волне противостояния с ГКЧП принято постановление Верховного Совета РСФСР, согласно которому Президенту РСФСР предоставлялось право впредь, до принятия Закона РСФСР об управлении краем, областью, отстранять от должности председателей (всех уровней) Советов народных депутатов в случае неисполнения этими Советами законодательства РСФСР, указов Президента и актов Правительства, а также исполнения ими решений антиконституционных органов. Не менее революционным был второй пункт постановления, которым вводилась должность главы администрации в крае, области и других административно-территориальных единицах как руководителя соответствующего исполнительного органа. Глава администрации становился правопреемником исполкома Совета народных депутатов. В третьем пункте постановления Президенту РСФСР предоставлялось право(“впредь до принятия закона”), где регулировался бы порядок выборов, т.е. на четко неопределенный срок, единолично назначать глав администраций и освобождать от этих должностей. Постановление вводилось в действие с момента принятия. Документ существенно изменял действовавшую систему управленческих отношений, значительно ограничивая властные функции Советов и усиливая “исполнительную вертикаль”, подчиненную непосредственно (и почти исключительно) Президенту.
   21 сентября 1991 г. опубликован президентский Указ № 112 “О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации”. Он, с одной стороны, ставил перед Совмином задачи по “построению динамичной модели рыночной экономики”, а с другой — определял отношения между предсовмина и президентом. Предусматривалось, в частности, что президент не только должен контролировать деятельность Совмина и “совместно решать принципиальные вопросы организации работы Правительства РСФСР, комиссий и других рабочих органов”, но и, при необходимости, председательствовать на его заседаниях для “обеспечения Правительством РСФСР его полномочий в полном объеме”.
   Огромное влияние на последующее политическое развитие страны оказали решения об изменении властного баланса, принятые на V съезде народных депутатов РСФСР (28 октября — 13 ноября 1991). Постановление “Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы” предоставляло президенту право самостоятельно реорганизовывать структуру высшей исполнительной власти России и самостоятельно решать вопросы кадрового назначения в системе исполнительной власти. Таким образом, президент получал необычайную свободу в плане подбора лиц на высшие посты в структуре исполнительной власти, не будучи при этом обязанным согласовывать даже с парламентом свои назначения.
   Другое постановление: “О правовом обеспечении экономической реформы” — предусматривало, что законы СССР и РСФСР “в период проведения радикальной экономической реформы применяются в части, не противоречащей актам, принятым в соответствии с настоящим Постановлением”. Эти акты (указы президента) предполагалось издавать в целях оперативного регулирования экономической реформы. Принятие этого постановления знаменовало вступление России в весьма специфический период политико-правового развития, когда президентские указы стали выполнять роль замещающего или конкурирующего законодательства. О направлениях развития формирующегося “указного права” можно судить по сфере интересов Государственно-правового управления (ГПУ) Администрации Президента, созданного и возглавлявшегося в 1991 г. С. М. Шахраем. В его структуру входили отделы: государственного, административного и международного права; правового обеспечения вопросов безопасности, обороны и правоохранительных органов; правовых проблем федерализма, местного самоуправления и взаимодействия с федеральными представительными органами; судебной реформы и судопроизводства; гражданского права и хозяйственного законодательства; систематизации законодательства и правовой информатизации.
   Решения V съезда народных депутатов легализовали ситуацию, при которой представительные органы власти фактически лишались реального права корректировать то, что делала исполнительная. При этом направление деятельности и состав высших органов исполнительной власти ставились в зависимость от президента как “высшего должностного лица” государства. Уже тогда Б. Н. Ельцин получил огромные полномочия. И хотя решения предусматривали, что полномочия даются “временно”, на один год, он впоследствии настаивал на том, что такое положение следует сохранить на значительно больший период. Со времени V съезда эти темы (выбор модели экономических преобразований и формирование команды реформаторов, время “чрезвычайных полномочий”) стали основными в политическом противостоянии 1992-1993.
   На съезде принято еще одно решение, усиливавшее влияние высшей исполнительной власти. Президент получил право приостанавливать действие актов главы исполнительной власти (республик в составе РСФСР), а также иные решения органов власти, если они противоречат Конституции и законам РСФСР. Съезд своим постановлением отменил также назначенные ранее Верховным Советом РСФСР на 8 декабря 1991 г. выборы глав администраций, сохранив “августовский” порядок — назначение на эти должности указами Президента. Подбором кандидатов и координацией их деятельности занималось Контрольное управление, входившее в структуру Администрации Президента. Забегая вперед, можно отметить, что первые выборы глав администраций (притом лишь в 5 субъектах федерации) прошли в апреле 1993, затем — в виде исключения — в декабре 1995 г. в 12, а с января 1996 по март 1997 — в 56 субъектах Российской Федерации. V съезд народных депутатов сыграл важную роль в рождении нового политического режима.
   Выстраивание “президентской вертикали” было одной из стратегических задач российских лидеров и началось до августовского кризиса. Еще 14 августа 1991 г. Указом Президента РСФСР были назначены 14 первых его представителей на местах. До конца года они имелись более чем в 50 регионах России и были народными депутатами либо РСФСР (в основном члены фракций, входящих в “Демократическую Россию”), либо СССР (практически все члены Межрегиональной депутатской группы). Как отмечалось в печати, президентские назначенцы играли на местах роль “демократических комиссаров”.
   Стремлением к концентрации власти можно объяснить и появление Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. “Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР”, которое предполагалось создать через слияние существовавших раздельно структур органов госбезопасности и внутренних дел. Он сразу же вызвал огромную тревогу в обществе, всколыхнув воспоминания об аналогичном “объединенном ведомстве” начала 1950-х годов. Поэтому одновременно две депутатские группы и несколько комитетов ВС РСФСР обратились в недавно созданный Конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности указа. Это было его первое дело. Оперативно рассмотрев вопрос, он уже 14 января 1992 г. своим решением отменил президентский указ, признав его неконституционным, и слияние ведомств, к удовлетворению многих, не состоялось.

 
< Пред.   След. >