YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Банковское право Российской Федерации. Общая часть (Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин, А.М. Экмалян) arrow § 11. Банковская система
§ 11. Банковская система

§ 11. Банковская система

   Банковская система, будучи одним из важнейших звеньев рыночной экономики, оказывает огромное, разностороннее воздействие на жизнедеятельность общества в целом. Она не только обеспечивает механизм межотраслевого и межрегионального перераспределения денежного капитала, но и является ключевым элементом расчетного и платежного механизмов хозяйственной системы страны.
   От состояния банковской системы государства существенным образом зависит защищенность и устойчивость национальной валюты, в том числе ее покупательная способность и курс по отношению к иностранным валютам, что имеет первостепенное значение для государственного суверенитета.
   Бесперебойное и эффективное функционирование государственных органов и учреждений, развитие суверенного государства в целом напрямую зависят от состояния банковской системы страны, от ее устойчивости и надежности. Без такой системы невозможно успешно осуществлять государственные экономические, социальные, политико-правовые, экологические и другие программы и проекты.
   Для любого подлинно суверенного государства вопросы обеспечения устойчивости национальной банковской системы имеют стратегическое значение и всегда актуальны, составляя часть содержания понятия “экономическая безопасность государства”.
   Действующая в России банковская система, ее организационные формы и другие характеристики непосредственно регулируются Конституцией РФ, Законами о банках и о Банке России, другими федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Банка России.
   Методологически важно ответить на вопрос: почему банковская система России представляет собой именно систему, а не некое множество не связанных между собой элементов? Иными словами, необходимо показать особенности, раскрывающие системный характер банковской системы.
   Анализируя банковскую систему Российской Федерации с точки зрения тезиса Берталанфи, согласно которому практически любой объект может быть рассмотрен как система, можно прийти к выводу, что ей присущи все необходимые признаки, входящие в объем понятия “система”: целостность, структурность, взаимосвязь системы и среды, иерархичность, множественность описания каждой системы, а также наличие управляющего субъекта, поскольку банковская система относится к классу социальных систем.
   Кроме того, в связи с тем что банковская система входит в число наиболее сложных социальных систем, она характеризуется наличием в ней не только процессов управления, но и способности к самоуправлению и самоорганизации. Банковская система является и самоорганизующейся, так как она способна в процессе функционирования видоизменять свою структуру.
   Банковскую систему характеризует также то, что она является целенаправленной системой, так как ее поведение подчинено достижению определенных (разных по уровню, часто не согласующихся между собой) целей. Банковская система содержит все либо большую часть нужных элементов в необходимых пропорциях. Говоря в данном случае не о всех, а лишь о большей части элементов банковской системы, мы имеем в виду, что в современных условиях российская банковская система еще не получила необходимого развития. В ней отсутствуют такие элементы, как Федеральный архив кредитных историй, не обеспечена полисубъектность верхнего уровня, не функционирует система государственного гарантирования вкладов граждан в банках, отсутствует специализация кредитных организаций и т.д.
   Банковская система входит в другую, более широкую финансово-кредитную систему, где она также взаимодействует с другими элементами и выполняет свою специфическую функцию.
   Согласно ст. 2 Закона о банках банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков.
   По нашему мнению, этот перечень неполон. Более полным представляется определение, сформулированное в Российской Банковской энциклопедии. В ней банковская система интерпретируется как совокупность банков, банковской инфраструктуры, банковского законодательства, банковского рынка.
   Однако и это определение вызывает некоторые возражения.
   Во-первых, банковское законодательство является не элементом банковской системы, а способом, формой, инструментом государственного управления ею.
   Во-вторых, в этом определении ничего не говорится о небанковских кредитных организациях, которые являются одним из основных, наряду с банками, элементов банковской системы.
   В-третьих, представляется необходимым включить в этот перечень также союзы и ассоциации кредитных организаций.
   Они — важный элемент механизма самоуправления банковской системы.
   Под банковской инфраструктурой как элементом банковской системы следует понимать все те предприятия, организации и учреждения, функционирование которых непосредственно направлено на обеспечение жизнедеятельности кредитных организаций и банковской системы в целом.
   Важным элементом банковской системы, несомненно, является банковский рынок, на котором концентрируются банковские ресурсы и осуществляется торговля банковскими услугами.
   Понятия “союз кредитных организаций” и “ассоциация кредитных организаций” содержатся в ст. 3 Закона о банках. Согласно этой статье кредитные организации имеют право создавать союзы и ассоциации для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской деятельности и решению совместных задач кредитных организаций.
   Из сказанного следует, что элементный состав банковской системы не ограничивается организациями, которые непосредственно осуществляют банковские операции. В число ее элементов входят также органы, которые регулируют или обслуживают деятельность банковской системы и сами могут не совершать банковских операций. При этом выдвигается лишь одно условие: данный орган должен быть специализированным органом управления или обслуживания банковской системы. Его основная функция должна состоять в решении вопросов, имеющих непосредственное отношение к деятельности этой системы.
   Если внимательно рассмотреть банковскую систему РФ, то в ней можно обнаружить связи двух типов: во-первых, связи между однопорядковыми элементами банковской системы; во-вторых, связи между Банком России и остальными элементами банковской системы.
   Связи первого типа обеспечивают отношения координации между указанными элементами системы, в то время как связи второго типа перерастают в отношения субординации, которые главным образом обеспечивают целостность системы.
   Действительно, анализ деятельности Банка России по выполнению возложенных на него Законом о Банке России (ст. 3 и 4) основных целей, задач и функций показывает, что Центробанк и есть тот элемент системы, который непосредственно осуществляет государственное управление банковской системой. При этом используются преимущественно методы государственного регулирования, экономические методы управления, которые, как отмечалось выше, призваны создавать благоприятные экономические, правовые, организационные условия для функционирования кредитных организаций. Вместе с тем в процессе управления Банк России широко применяет и административные средства банковского регулирования.
   Критерием отнесения элементов к тому или иному уровню является их положение в системе, обусловленное отношениями субординации. Так, Банк России расположен на верхнем уровне, поскольку уполномочен государством регулировать и контролировать систему в целом, т.е. осуществлять функцию управления всей системой. Что же касается коммерческих банков и остальных элементов банковской системы, то они в этом отношении должны быть однопорядковыми, полностью равноправными во взаимоотношениях друг с другом, в связи с чем составляют нижний уровень системы.
   В последнее время в связи с необходимостью реструктуризации банковской системы широко распространился термин “системообразующие банки”.
   Используя этот термин, авторы обычно не раскрывают его содержания. Причем он употребляется в различных смысловых значениях. Поэтому возникает постоянная необходимость самостоятельно выявлять содержание рассматриваемого термина исходя из контекста, в котором он используется.
   Анализ показывает, что термин “системообразующие банки” в средствах массовой информации чаще всего (и совершенно необоснованно) применяется в следующих близких по смыслу значениях:
   1) как банки, имеющие высокое экономическое и социальное значение для России в целом или для региона (субъекта Федерации);
   2) как банки, доля которых на рынке банковских услуг Российской Федерации или субъекта РФ существенна;
   3) как крупные банки.
   Подобные способы интерпретации термина “системообразующие банки” нельзя признать верными с теоретической точки зрения. Они чрезвычайно вредны с позиции практики.
   Если банк определяется как “системообразующий”, то это означает, что без данной кредитной организации банковская система существовать не может. Отсюда следует, что данный банк в обязательном порядке заслуживает каких-либо преференций и льгот (например, оказания первоочередной финансовой помощи при проведении реструктуризации банковской системы). Такой подход прямо противоречит принципам поощрения конкуренции и недопустимости монополизации на банковских рынках и не сообразуется с принципом равенства коммерческих банков как субъектов второго уровня банковской системы.
   Во всех этих случаях понятие “системообразующий” банк подменяется понятиями “крупный” или “социально-значимый” банк, в то время как системообразующим является такой элемент системы, без которого принципиально невозможно ее существование и дальнейшее развитие.
   Исходя из такого понимания, современные банковские системы рыночного типа имеют в наличии только один вид системообразующих кредитных организаций — центральные (эмиссионные) банки. Иных банков, обеспечивающих существование и развитие банковской системы, быть не может.
   Следовательно, коммерческий банк, каким бы крупным и “социально значимым” он ни был, — это всего лишь крупный коммерческий банк, однопорядковый с другими (средними и мелкими) банками (в смысле принадлежности к уровням банковской системы) и равный им без каких-либо изъятий и исключений.
   Особое положение в банковской системе занимают союзы и ассоциации кредитных организаций. Располагаясь в настоящее время на нижнем уровне этой системы, они являются важным компонентом механизма ее самоуправления. Они относятся к элементам нижнего уровня системы, так как не наделены законом властными полномочиями по отношению к коммерческим банкам — участникам союзов и ассоциаций. Например, решения Ассоциации Российских банков (АРБ) для банковской системы РФ не носят обязательного характера.
   Термин “ассоциация кредитных организаций” может употребляться в двух значениях.
   Во-первых, под ассоциацией кредитных организаций понимается добровольное объединение банков для защиты и представления своих интересов, координации деятельности и т.д. С этой точки зрения, сам факт объединения не дает этим банкам каких- либо преимуществ перед кредитными организациями, не являющимися членами данной ассоциации. Объединение в этом случае происходит с целью оптимизации защиты и представления интересов членов ассоциации.
   Во-вторых, термином “ассоциация кредитных организаций” могут обозначаться конкретные органы (Совет ассоциации, Президент и т.п.), непосредственно осуществляющие ту деятельность, для которой собственно и состоялось объединение кредитных организаций. В этом смысле решения ассоциации распространяются только на ее членов и имеют для них обязательный характер лишь в случае закрепления соответствующего положения в Уставе ассоциации. При этом обязательность решений ассоциации для ее членов имеет своим основанием их первоначальное добровольное волеизъявление, высказанное при вступлении в ассоциацию.
   Таким образом, банковская система Российской Федерации имеет в настоящее время двухуровневое построение со следующим элементным составом: верхний (первый) уровень — Банк России; нижний (второй) уровень — все остальные элементы банковской системы: союзы и ассоциации кредитных организаций, коммерческие банки, небанковские кредитные организации, банковская инфраструктура, банковский рынок.
   Следует согласиться с тем, что дальнейшее качественное развитие банковской системы не должно затрагивать двухуровневый характер ее организационного построения.
   Банковская система страны как элемент рыночной экономики не только управляется государством, но функционирует и в режиме самоуправления. При этом, как уже отмечалось, в пределах своих полномочий Банк России независим в своей деятельности от органов государственной власти и органов местного самоуправления (см. ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ; ст. 5 Закона о Банке России).
   Закон предоставляет право на самоуправление не только банковской системе, но и ее подсистемам. Органам государственной власти и органам местного самоуправления запрещено вмешиваться в деятельность кредитных организаций по принятию ими решений, связанных с проведением банковских операций. Даже Банк России вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций лишь в предусмотренных законом случаях (ст. 9 Закона о банках). Решение всех вопросов, связанных с проведением кредитной организацией банковских операций, — прерогатива управленческих структур данной организации.
   Анализируя вопрос о способности банковской системы к самоуправлению, важно четко представить себе полномочия Центробанка как органа самоуправления банковской системы. Для этого сопоставим полномочия Банка России как органа государственного управления банковской системой и сферой кредитно-денежных отношений с полномочиями Правительства РФ по управлению этим сегментом экономики.
   Анализ конституционных норм ч. 1 и 2 ст. 75 и п. “б” ч. 1 ст. 114, в которых излагаются полномочия Банка России и Правительства РФ в кредитно-денежной сфере, указывает на то, что они различны по своему характеру. Статья 114 Конституции РФ устанавливает, что Правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Тем самым данное полномочие Правительства определяется как общее. Статья 75 Конституции РФ уполномочивает Центральный банк на выполнение строго определенных функций — осуществление денежной эмиссии, а также защиту и обеспечение устойчивости рубля.
   Из этого следует, что на Правительство РФ вовсе не возлагается осуществление непосредственного повседневного государственного управления банковской системой. В то же время предусмотренные ст. 75 Конституции РФ функции Центрального банка как органа государственной власти специальной компетенции предполагают непосредственное управление им банковской системой. При этом весьма важно иметь в виду, что Банк России только при осуществлении этих функций — денежной эмиссии и действий по защите и обеспечению устойчивости рубля — выступает как федеральный орган государственного управления. Во всех других случаях, например при осуществлении банковского регулирования и надзора, подзаконного нормотворчества и т.п. Банк России может рассматриваться в качестве центра управления банковской системы как системы самоуправляющейся.
   В основе подхода, получившего отражение в Конституции РФ, лежит представление о том, что денежный оборот государства с рыночной экономикой составляют: во-первых, деньги, принадлежащие физическим и юридическим лицам; во-вторых, деньги, принадлежащие государству. Государство — такой же субъект гражданского, в том числе денежного, оборота, как и другие (см. ст. 124— 127 ГК РФ). Уже в связи с этим банковская система должна быть самоуправляемой, поскольку в ней сплетены как публичные, так и частные интересы.
   Таким образом, Центробанк не может повеем вопросам управления банковской системой выступать как федеральный государственный орган с присущим ему управленческим статусом.
   Публичный (т.е. государственный) интерес, требующий специального управления в кредитно-банковской сфере, условно подразделяется на общий и специальный.
   Общий можно охарактеризовать как требование стабильности кредитно-банковской системы. Он реализуется в ряде статей Конституции Российской Федерации (п. “ж” ст. 71, ст. 75, п. “г” ст. 83, п. “в” ч. 1 ст. 103, п. “в” ст. 106, п. “б” ч. 1 ст. 114 и др.).
   Что же касается специального интереса, то он, в дополнение к общему требованию стабильности, обусловливает особые требования, связанные с защищенностью национальной валюты (ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции). Этот специальный интерес Конституция РФ уполномочивает реализовывать Центробанк, рассматривая его как федеральный орган государственной власти.
   Итак, анализ конституционных норм позволяет прийти к выводу о том, что Центробанк выступает в двух лицах. С одной стороны, как федеральный орган государственной власти, выполняющий задачи, связанные с защищенностью национальной валюты, а с другой — как своеобразный центр самоуправляющейся банковской системы, осуществляющий банковское регулирование, надзор, подзаконное нормотворчество и др.
   Выступая в роли центра самоуправления, Банк России уже не может рассматриваться как федеральный орган государственного управления. Возложенные на него функции он выполняет наряду либо совместно с другими управленческими органами.
   Значит, любые другие функции, осуществляемые Центробанком сегодня, за исключением денежной эмиссии и защиты рубля, не могут рассматриваться как имманентно присущие именно Банку России.
   Но в таком случае вполне уместно отметить, что в перспективе, процесс совершенствования банковского законодательства не исключает возможности перераспределения компетенции по управлению банковской системой между Центробанком и другими органами, наделенными государственно-властными функциями.

 
< Пред.   След. >