YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Банковское право Российской Федерации. Общая часть (Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин, А.М. Экмалян) arrow § 5. Перспективы дальнейшего реформирования банковской системы и банковского законодательства Российской Федерации
§ 5. Перспективы дальнейшего реформирования банковской системы и банковского законодательства Российской Федерации

§ 5. Перспективы дальнейшего реформирования банковской системы и банковского законодательства Российской Федерации

   Из рассмотренного выше тезиса о наличии фундаментальных недостатков в действующей модели управления банковской системой России со стороны государства следует настоятельная необходимость существенного реформирования (оптимизации) этой модели.
   Это реформирование может и должно затрагивать сами основы государственного управления деятельностью банковской системы, что обусловлено наряду с уже отмеченными причинами существенным возрастанием во второй половине XX в. функциональной роли и значимости денег и денежного обращения в жизнедеятельности общества и государства.
   Объективное развитие государства как публично-правового феномена привело к выделению и обособлению из основных государственных функций (законодательной, исполнительной и судебной) не менее значимой государственной функции — “денежной” функции, что на уровне федеральных органов государственной власти привело к включению осуществляющих ее органов в систему разделения властей государства. Однако законодательное закрепление этого процесса существенно отстает от насущных потребностей сложившейся практики.
   Вот почему одним из важнейших направлений дальнейшего развития банковской системы и банковского законодательства России является законодательное отграничение денежной власти от других (традиционных) ветвей власти.
   Для обоснования этого тезиса необходимо обратиться к теории разделения властей, ее историческому развитию, в результате которого она приняла свой нынешний классический вид.
   Теории, авторы которых ставят перед собой цель сознательного объединения в одну систему учения о формах осуществления государственной власти с учением о ее политической организации, в науке государственного права поЛучили название “теории разделения властей”.
   Они восходят к вопросу о разделении функций государственной власти, которые, в свою очередь, если рассматривать их отдельно от других функций (например, исполнительная функция), обладают, как и вся государственная власть в целом, признаками того, что мы называем властью. При этом под властью понимается “соответствующее характеру и уровню общественной жизни средство функционирования всякой социальной общности, заключающееся в отношении подчинения воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле”.
   С точки зрения материального права современная наука выделяет три основные функции государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную. Материально-правовое (объективное) разделение функций государственной власти обусловливает формальное (субъективное) распределение осуществления этих функций между различными государственными органами. Следовательно, материальное (объективное) и формальное (субъективное) разделение функций государственной власти тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.
   В то же время с исторической точки зрения эта взаимосвязь и взаимообусловленность прослеживаются несколько иначе, чем с теоретико-логической позиции. С точки зрения логики для науки государственного права материальное разделение функций государственной власти является основным, так как объективно, по своей природе, предопределяет формальное распределение функций между различными органами государственной власти, и, следовательно, формальное разделение имеет производный от материального, вторичный по отношению к нему характер.
   Однако в истории политических учений формальное разделение функций представляет собой исходный пункт, служащий базой для материальной классификации. Политическая мысль в силу известной приверженности к исследованиям прикладного характера изучает более конкретные (а потому более легко поддающиеся исследованию) явления, одним из которых в данном случае выступает объективно существующее в том или ином государстве на данном этапе исторического развития распределение государственной деятельности между различными органами. Стремясь постичь смысл существующего распределения государственной деятельности между различными государственными органами, т.е. изучая формальное разделение функций государственной власти, анализируя, критикуя либо выступая его апологетом, исследователь, таким образом, приходит к научно-теоретическому пониманию материального различия между государственно-властными функциями.
   Иначе говоря, чисто теоретический на первый взгляд вопрос о функциях государственной власти имеет огромное практическое значение, так как порождает политические доктрины, влияющие на развитие позитивного права.
   Истории науки известны мыслители, которые при всем различии их взглядов строили свои учения о политической организации государства в связи с тем или иным разделением форм государственной деятельности. Остановимся вкратце на взглядах Аристотеля, Локка, Руссо и Монтескье, так как, во-первых, изложение их теоретических воззрений в данной последовательности позволит отчетливее показать известную преемственность их взглядов, во- вторых, их теоретические концепции в совокупности содержат не обходимые и достаточные предпосылки для дальнейшего творческого развития их теоретических воззрений исходя из современных объективных условий.
   Аристотель (384—322 гг. до н.э.) предпринял попытку всесторонней разработки науки о политике, включающей в себя также учение о праве и законе. В связи с этим он право в целом как явление политическое называет политическим правом. “Это, в частности, означает невозможность неполитического права, отсутствие права вообще в неполитических (деспотических) формах общения, общественного устройства и правления”. Он различает три элемента государственного устройства:
   - власть, обсуждающая государственные вопросы;
   - правительственная власть;
   - судебная власть.
   Это деление является зародышем современной трехчленной классификации функций власти. Характерная черта аристотелевой классификации — наличие не законодательной власти, как в современной теории, а власти, обсуждающей государственные вопросы. При этом законодательная функция в данном случае не единственная. По Аристотелю, в компетенцию власти, обсуждающей государственные вопросы, входят: объявление войны; заключение мира, союзных договоров и расторжение последних; издание законов; наказание преступников смертью, изгнанием и конфискацией имущества; избрание высших правительственных органов, принятие отчетов от них и привлечение их к ответственности. Таким образом, предмет деятельности названного органа составляют и те полномочия, которые современная наука относит к компетенции как судебной, так и исполнительной власти.
   Нетрудно заметить, что образцом для классификации Аристотеля послужила организация древнегреческой (афинской) демократии. Власть, обсуждающая государственные вопросы, есть не что иное, как теоретическое отражение компетенции древнегреческого народного собрания. Вместе с тем обнаруживаются довольно близкие параллели с законодательной властью в современном ее понимании, что позволяет предположить устойчивость начал, лежащих в основе организации демократического государства на всем протяжении его истории.
   Джон Локк (1632— 1704 гг.) явился одним из первых теоретиков конституционного государства. Он впервые высказал мысль о том, что распределение различных функций государственной власти между разными государственными органами обусловливается не только и не столько организационно-техническими соображениями, сколько в первую очередь необходимостью зашиты прав и свобод гражданина. Чтобы политическая власть соответствовала своему договорному назначению и не превратилась в абсолютную и деспотическую силу, сосредоточенную в руках одного лица или органа, необходимо соответствующее разделение властей.
   Локк (с формальной точки зрения) классифицировал ветви государственной власти на законодательную и исполнительную. Эти власти должны осуществляться различными органами, так как в противном случае правители получают возможность освобождать себя от подчинения законам или приспосабливать их к своим частным интересам.
   Своеобразие учения Локка состоит в том, что в материальном смысле он выявляет четыре власти (законодательную, исполнительную, федеративную и прерогативу). При этом такие фугадши власти, как исполнительная, оперативная и прерогатива соединены в руках одного и того же органа. Итак, помимо законодательной и исполнительной властей, Локк выделяет третью федеративную власть, которая наделена правом объявлять войну, заключать мир, вступать в договоры с иностранными государствами, т.е. вести международную политику государства. Эта власть, как полагает Локк, отлична от собственно исполнительной власти, но должна быть соединена с последнею в руках одного органа, так как обе эти власти требуют применения основанного на насилии над соответствующими субъектами государственного принуждения, распоряжение которым не может быть разделено.
   Наконец, Локк выделяет и четвертую власть, также принадлежащую исполнительному органу, который в связи с тем, что является постоянно действующим (в отличие от законодательного, издающего законы время от времени), должен не только исполнять законы, но и принимать меры для охраны общества и отдельных его членов в случаях, не предусмотренных законами, а при крайней необходимости даже вопреки законам. Он же созывает и распускает законодательное собрание. Указанные полномочия Локк выделяет как особую материальную функцию и называет заимствованным из английского права термином “прерогатива”.
   Локк не настаивает на абсолютном разделении законодательной и исполнительной власти, допуская возможность участия высшего исполнительного органа в выполнении законодательной функции.
   В теории Локка отчетливо проступают основные черты государственного строя Англии конца XVII в., характеризовавшегося продолжительной и упорной борьбой между Стюартами и английским парламентом.
   Отправной точкой учения Ж.-Ж. Руссо1 (1712—1778 гг.) о разделении властей является тезис о естественной свободе человеческой личности. Поставив перед собой вопрос: каким образом человек может, подчинившись государственной власти, тем не менее сохранить свою свободу, он решает его в рамках теории общественного договора, в соответствии с которой люди, первоначально свободные и не зависимые друг от друга, путем всеобщего договора объединяются в одно коллективное целое — народ и, отказываясь от своих первобытных индивидуальных прав, подчиняются неограниченной власти и воле этого целого.
   Народ у Руссо является абсолютным властителем, сувереном. Свобода индивидуальной личности обеспечивается тем, что народ состоит из всех без исключения членов общества и все они принимают участие в образовании общей воли. Следовательно, как полагает Руссо, каждый, повинуясь общей воле, повинуется в сущности самому себе. Однако вследствие того, что полное согласие всех членов общества недостижимо, волей народа Руссо признает решение большинства его членов.
   Предвидя возражение будущих оппонентов о том, что в этом случае меньшинство обязано повиноваться не своей, а чужой (навязанной большинством) воле, Руссо говорит, что когда на голосование ставится какой-либо вопрос, то каждого гражданина спрашивают не о том, каково его частное мнение по этому вопросу, а о том, в чем в данном случае заключается общая воля народа, т.е. общий элемент, содержащийся во всех индивидуальных волях. Если человек оказался в меньшинстве, значит он ошибся в определении содержания общей воли и, следовательно, должен признать свою ошибку и подчиниться решению большинства, раскрывающему содержание общей воли.
   По Руссо, существенным признаком общей воли является не единогласие всех членов общества, достижение которого в принципе невозможно, а участие всех в голосовании. При этом настойчиво подчеркивается, что общая воля может исходить только непосредственно от народа и не может выражаться через его представителей.
   Логическим выводом из теоретических построений Руссо явилась непосредственная демократия как политический идеал. Законодательная власть, согласно его теории, должна принадлежать непосредственно народному собранию, в котором участвуют все граждане.
   Но одного законодательства, т.е., по Руссо, установления общих правил поведения, совершенно недостаточно для нормального существования общества. Необходимо исполнение законов — применение общих правил к конкретным случаям. Эта функция, полагает Руссо, не может принадлежать законодателю, а должна быть вверена особому органу — правительству.
   Необходимость отделения исполнительной власти от законодательной Руссо обосновывает следующими аргументами:
   - во-первых, исполнительная власть должна действовать постоянно, вследствие чего ее осуществление народным собранием невозможно даже в самых маленьких государствах ввиду того, что народ не может находиться непрерывно в сборе;
   - во-вторых, вынесение народом конкретных решений, всегда затрагивающих частные интересы, могло бы исказить само существо власти народа, так как народ должен всегда принимать во внимание исключительно общие интересы и совершенно не касаться частных; в-третьих, соединение в руках одного и того же органа законодательной и исполнительной функций стерло бы практическое различие между этими функциями и поколебало бы господство общего правила над конкретным решением, что является необходимым условием свободы.
   Правительство должно быть безусловно и всецело подчинено законодательной власти — не только в том смысле, что оно является послушным орудием велений народа-законодателя, но и в том, что правители избираются суверенным народом, ответственны перед ним и во всякое время могут быть им сменены.
   Правительство имеет известную независимость постольку, поскольку народ не может находиться непрерывно в сборе. Но раз народ собрался, действие всех других властей прекращается.
   Вместе с тем правительство, будучи безусловно подчинено народу, поскольку исполняет установленные им законы, так же безусловно господствует над отдельными личностями, составляющими этот народ.
   Отношения между народом как целым, правительством и совокупностью отдельных граждан, составляющих народ, Руссо для наглядности изображает в виде математической непрерывной пропорции, в которой правительство занимает место среднего члена, и выражает формулой: народ-суверен относится к исполнительной власти так же, как исполнительная власть относится к отдельным гражданам.
   Таким образом, теория распределения властей Руссо является двухчленной, так как предполагает разделение властей между законодательным и исполнительным органами.
   Учение Руссо наглядно показывает большое влияние современных ему условий жизни его родины. Будучи женевским гражданином и принимая участие в политической жизни этого города-государства, Руссо полагает, что идеальное государство должно иметь около 10 тыс. граждан.
   В государствах такого размера, каким была Женева, осуществление непосредственного народоуправления в духе Руссо достижимо по крайней мере физически, но в современных крупных государствах (подобных России) непосредственное народное собрание в качестве органа верховной власти немыслимо. Народное представительство, против которого Руссо резко выступал, в данном случае диктуется объективными условиями.
   Наиболее последовательно теория разделения властей изложена в трудах Ш.Монтескье (1689—1755 гг.), в частности в гл. VI “О конституции Англии” кн. XI его сочинения “О духе законов”, явившего собой интеллектуальный итог многовекового развития государственности, поиска наиболее действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма.
   Исходным пунктом теории разделения властей Ш.Монтескье, как и у Руссо, является идея свободы личности, которую в отличие от Руссо он понимает не как участие в государственной власти, а как обеспечение от ее произвола.
   Таким образом, в основе учения Монтескье лежит не политическая, а гражданская свобода. При этом свобода определяется как право делать все, что не запрещено законом, и не быть принуждаемым делать то, чего закон не предписывает.
   Свобода, по Монтескье, есть безопасность от произвола власти; “уравновешенность разума, покоящаяся на понимании необходимости обезопасить личность”; “спокойствие духа, вытекающее из уверенности в своей безопасности”.
   Отсутствие свободы проистекает от того, что люди, обладающие властью, всегда склонны злоупотребить ею. Чтобы устранить произвол и злоупотребление властью, есть только одно средство — устроить так, чтобы властей было несколько и чтобы они сдерживали друг друга.
   Монтескье различает три власти в материальном смысле:
   1) законодательную;
   2) исполнительную и в отношениях, регулируемых международным правом;
   3) исполнительную и в отношениях, регулируемых гражданским правом.
   Такую терминологию Монтескье употребляет только один раз в самом начале главы, а затем заменяет ее более простой. Но в этом первом варианте нельзя не усмотреть влияния Локка, различавшего, кроме законодательной, федеративную и исполнительную власть.
   Однако классификация Монтескье отличается от классификации Локка, так как исполнительную власть в отношениях, регулируемых гражданским правом, Монтескье отождествляет с судебной, а ту власть, которая соответствует федеративной власти и прерогативе Локка, называет просто исполнительной.
   Так сложилось господствующее в настоящее время трехчленное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную.
   Эти власти должны быть распределены между различными органами, которые, будучи независимы друг от друга по своему составу и положению, связаны между собой внутренней взаимозависимостью вверенных им функций и таким образом будут сдерживать друг друга.
   Для обеспечения свободы недостаточно одного распределения властей между несколькими органами. Необходимо, чтобы эти органы находились во взаимном равновесии, т.е. чтобы ни один из них не мог получить преобладания над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого.
   Для того чтобы оставаться независимыми друг от друга, власти должны иметь возможность взаимодействовать, воздействовать друг на друга. Иначе говоря, чтобы власти были действительно разделены, они не должны быть совершенно обособлены друг от друга.
   Законодательная власть по своей природе есть власть господствующая, и если бы она была совершенно свободна в своих действиях, то могла бы правомерным образом уничтожить другие власти.
   Поэтому для сохранения их существования и самостоятельности необходимо, чтобы глава исполнительной власти имел по отношению к законодательной власти право вето, т.е. право останавливать решения законодательного органа, являющееся по сути не положительным правом участия в законодательстве, а отрицательным правом препятствовать изданию тех или иных законов.
   Законодательное собрание не должно заседать постоянно, так как, во-первых, этого не требует сущность законодательной власти. Во-вторых, это чрезмерно стеснило бы деятельность исполнительной власти, все внимание которой в таком случае было бы поглощено защитой ее независимости от законодательной власти.
   Право созывать и распускать законодательное собрание, а также определять время его сессий должно принадлежать исполнительной власти.
   Исполнительная власть ограниченна по самой своей природе, поскольку она вынуждена действовать в рамках законов, установленных законодательной властью. Поэтому законодательная власть должна иметь право контроля над законностью действий исполнительной власти и вытекающее отсюда право привлекать к ответственности осуществляющих ее лиц. Но это право не может быть распространено на главу исполнительной власти, так как в таком случае исполнительная власть попала бы в полную зависимость от законодательной.
   Выход из этой дилеммы дает английский принцип ответственности министров за действия монарха.
   Исполнительная власть, имея право вето в области законодательства, определяя продолжительность сессий парламента, и располагая армией, оказалась бы слишком могущественной, если бы законодательной власти в противовес этим правам не было предоставлено, кроме права контроля, еще и другой гарантии: права ежегодного утверждения бюджета и определения численности вооруженных сил.
   Для равновесия властей необходимы отдельные изъятия из общего правила, согласно которому судебная власть принадлежит специально образуемым для ее осуществления органам. Монтескье, следуя современному ему английскому праву, допускал следующие исключения:
   1. В исключительных случаях, угрожающих безопасности государства, законодательная власть может предоставить на короткое время исполнительной власти право ареста граждан (вместо судебной власти).
   2. Преступления против народа должны преследоваться нижней палатой парламента и судиться верхней. Кроме того, верхней палате предоставляется право суда над ее членами и право помилования.
   Различные органы власти, организованные описанным выше образом, не подчинены друг другу, но находятся в тесной взаимосвязи и взаимодействии друг с другом. Ни одна из властей не может сделать ничего без других, и в случае несогласия между ними вся государственная деятельность должна остановиться.
   Но в связи с тем что, по мнению Монтескье, государственная деятельность остановиться не может, силою обстоятельств власти будут вынуждены действовать, и эта необходимость заставит их действовать в согласии друг с другом. Следствием этого явится взаимное сдерживание властей, которое и обеспечит свободу отдельных граждан.
   Монтескье строит свою теорию на основе анализа государственного устройства Англии в том виде, в каком оно сложилось к началу XVIII в. Раскрывая лежащие в его основе принципы, он связывает их в одну стройную систему, которую представляет не в качестве абсолютного идеала, а в качестве современного ему образца наивысшего развития свободы.
   Идеи Монтескье продолжают оставаться в центре внимания исследователей, работающих в различных областях политических и правовых наук. При этом то, что его учение дает ответы далеко не на все вопросы, было очевидно уже его последователям.
   Так, в связи с тем что, установив три независимые друг от друга власти, Монтескье не указал никакого юридического способа разрешения противоречий между ними, ряд исследователей предпринимали попытки критически переосмыслить его учение. В частности, отдельные последователи Монтескье, возрождая учение Локка в новой форме, предпринимали попытку преобразования учения Монтескье путем дополнения трех властей новой, четвертой властью.
   Локк различал в структуре исполнительной власти исполнительную власть в узком смысле, т.е. применение законов к конкретным случаям, и “прерогативу”, т.е. свободную деятельность правительства в пределах закона. Монтескье сливает обе эти функции в едином понятии исполнительной власти.
   Преобразователи теории Монтескье носителями исполнительной власти в строгом смысле этого термина признавали не монарха, а министров. Предназначение монарха, по их мнению, состоит в том, чтобы регулировать действие законодательной, исполнительной и судебной властей, обеспечивать их равновесие и разрешать их взаимные конфликты. Таким образом, монарх представляет собой четвертую — “уравновешивающую власть”.
   Теория уравновешивающей (нейтральной) власти была официально признана в Португалии и закреплена в конституции этого государства вплоть до падения монархии. В отделе V португальской конституции 1826 г., называвшемся “О короле”, в гл. I, озаглавленной “Об уравновешивающей власти”, главной функцией короля признается забота о независимости, согласии и гармонии остальных ветвей власти.
   При этом король наделяется следующими полномочиями, перечисление которых позволяет судить о природе четвертой (уравновешивающей) власти:
   - назначение членов верхней палаты;
   - санкция законов;
   - созыв на чрезвычайные парламентские сессии, отсрочка и перерыв сессии, роспуск парламента;
   - назначение и увольнение министров;
   - временное отстранение от должности судей, обвиняемых в преступлениях;
   - помилование и амнистия.
   В современной России большинством из перечисленных полномочий обладает Президент РФ, который согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ является главой государства, что позволяет сделать предположение о внутреннем противоречии, содержащемся в теории уравновешивающей власти. Португальская конституция наглядно показывает это противоречие: с одной стороны, король согласно ст. 74 осуществляет уравновешивающую власть, а с другой стороны, он согласно ст. 75 является одновременно и главой исполнительной власти.
   Таким образом, противоречие состоит в том, что полномочия монарха, которые названы уравновешивающими и отнесены к его личной компетенции, осуществляются, как и все другие полномочия, при содействии и посредством его министров и под их ответственностью. Поэтому практического разделения между уравновешивающей и исполнительной властью данная конструкция не предусматривает.
   Отголоски теории уравновешивающей власти содержатся и в действующей Конституции РФ, в соответствии с ч. 2 ст. 80 которой Президент РФ “обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти”, для чего согласно ч. 1 ст. 85 он “может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”.
   Теория уравновешивающей власти, являясь, по мысли ее приверженцев, дополнением теории Монтескье, по сути противоречит ей, так как, по мысли Монтескье, равновесие властей достигается не существованием особой уравновешивающей власти, а взаимодействием властей, их воздействием друг на друга.
   Конфликты между различными властями не только неизбежны, но и необходимы. Они разрешаются путем компромиссов, обусловленных невозможностью прекращения государственной деятельности.
   Таким образом, противоречия между различными властями являются необходимым условием развития государства, что полностью согласуется с законами диалектики, а в вытекающей отсюда необходимости компромиссов берет свое начало взаимное сдерживание властей, которое и обеспечивает свободу гражданам.
   В связи с исследованием проблем, связанных с оптимизацией функционирования банковской системы России, авторы настоящей работы пришли к выводу, что в современных условиях, когда коренным образом изменились экономические предпосылки теории разделения властей Монтескье, необходимо дальнейшее развитие и дополнение трехчленной конструкции четвертой властью. А это, как мы видели, не является в истории науки чем-то столь уж неожиданным и невозможным.
   Прежде всего следует еще раз напомнить, что по времени своего возникновения теория Монтескье относится к XVIII в., а, как верно подметил В.С.Нерсесянц, “новое в истории — это, вопреки поговорке, не хорошо забытое старое, а до поры до времени отсутствующее, невидимое и неизвестное будущее”.
   Монтескье в своей теории не учитывал, да и не мог учитывать политико-правовых последствий существенного изменения в будущем основных функций денег, предопределенного коренным изменением их назначения и экономической роли в жизнедеятельности общества и государства.
   В его времена, как и долгое время после него (вплоть до XX в.), существовала денежная система, при которой роль всеобщего эквивалента играло золото, т.е. существовал золотой стандарт, при котором в обращении использовались золотые монеты, а также денежные знаки, размениваемые на золото.
   В условиях золотого стандарта деньги выполняли функции:
   - меры стоимости;
   - средства обращения;
   - средства накопления;
   - средства платежа;
   - мировых денег.
   Однако в XX в. отмена золотого стандарта привела к коренному изменению функций, назначения и вида денег.
   Первый удар по золотому стандарту и золотодевизному обращению (неограниченный размен на золото неполноценных денег по их нарицательной стоимости) нанес общемировой экономический кризис 1929—1933 гг. В итоге в 1931 — 1936 гг. обмен бумажных денег на золото был прекращен во всех странах. При этом еще примерно четыре десятилетия золото в определенной мере продолжало выполнять функцию мировых денег.
   В связи со своей возросшей во время Второй мировой войны экономической мощью США внедрили доллар в качестве основной валюты в расчетах по платежам. Причем центральные банки государств могли получать золото вместо долларов за невыполненные международные долговые обязательства.
   Но в связи с тем что США оказались не в силах поддерживать обмен долларов на золото, в декабре 1971 г. золотой стандарт был отменен полностью. На смену ему пришла искусственная денежная система, при которой деньги утратили свое прежнее экономическое содержание.
   В отличие от золота бумажные деньги не имеют внутренней стоимости, которую следовало бы принимать в расчет. Ведь номинальный знак стоимости на банкноте не соответствует затратам на ее изготовление.
   Отмена золотого стандарта привела к тому, что отпали две функции, которые не могут осуществляться без золота в качестве денег.
   - средства накопления (средства образования сокровищ);
   - мировых денег.
   В современных условиях бумажные деньги преимущественно выполняют три функции:
   - меры стоимости;
   - средства обращения;
   - средства платежа.
   Следует особо подчеркнуть, что развитие информационных технологий привело к появлению нового, ранее немыслимого, вида денег — электронных денег, которые, в отличие от бумажных, неосязаемы и представляют абсолютную концентрацию двух функций:
   - средства обращения;
   - средства платежа.
   При этом не имеется в виду, что функция денег как меры стоимости исчезает. В данном случае подчеркивается, что две указанные функции денег взаимосвязаны и взаимообусловлены таким образом, что “сплавлены” в одну новую функцию, которая, обладая чертами, присущими каждой из названных функций, тем не менее пpeдcтaвляeт coбoй нeкoe диaлeктичecкoe eдинствo, кoтopoe имeeт черты, отсутствующие у каждой из функций в отдельности.
   Изменение вида и функций денег в современных условиях, когда сформировался мировой рынок, возникла экономика, в которой денежное обращение может осуществляться только при наличии определенной инфраструктуры (банковской системы), неизбежно привело к усилению их экономико-политической роли в жизнедеятельности общества.
   Это, в свою очередь, не могло не оказать известного влияния на функционирование такого публично-правового феномена, как современное государство.
   Постепенное усиление роли денег в жизнедеятельности общества, приведшее сначала к выделению особого вида предметной человеческой деятельности — банковской деятельности, а затем к образованию в составе государства сети банковских организаций, впоследствии предопределило необходимое существование в структуре современного государства одного из его непременных атрибутов — банковской системы, т.е. системы органов, образующей своего рода “кровеносную систему” экономики любого цивилизованного государства, в которой роль “крови” (как жизненно важного элемента государственного организма) выполняют деньги. Как справедливо заметил М.И. Пискотин, они обладают ничем не заменимой способностью, поддерживая жизнедеятельность многих миллионов клеточек такого организма, обеспечивая их взаимодействие, превращая их в единое целое, автоматически реагировать на любые изменения как в самом организме, так и во внешней среде. Это важнейшая саморегулирующая система, жизненно необходимая обществу. На нее можно воздействовать, в ней можно заменить искусственными или соединить отдельные артерии, встроить необходимые корригирующие механизмы, но заменить ее целиком невозможно. Вмешательство в нее имеет свои пределы, за которыми начинаются серьезные расстройства в функционировании экономического механизма.
   Во второй половине XX в. усилилась тенденция, в соответствии с которой банки начинают играть принципиально иную, новую роль, превращаясь из скромных посредников в могущественных контролеров и регуляторов общественной жизни. В результате сложного процесса переплетения и срастания банковского и промышленного капиталов образуется качественно новое явление экономической жизни — финансовый капитал. Финансовый капитал, с точки зрения автора первого специального исследования проблем интеграции банковского и промышленного капитала Р.Гильфердинга, характеризуется следующим образом: “Банковский капитал, следовательно, капитал в денежной форме, который ... в действительности превращен в промышленный капитал, я называю финансовым капиталом”. При этом в современных развитых странах с рыночной экономикой вся частная финансовокредитная сфера тысячами путей сращивается с быстро разрастающейся сферой государственных финансов. “В этой всеобщей финансовой интеграции, в этом круговороте денежного капитала, в который вовлечены все без исключения частные предприятия, кредитно-финансовые учреждения и государство, отчетливо вырисовывается властвующее и руководящее ядро уже не в виде дуумвирата: монополистического промышленного и банковского капиталов, как было в начале века, а в качестве триумвирата: .. .банковский капитал плюс ...промышленный капитал плюс капитал ...государства”.
   На качественное возрастание роли и значимости денег в жизнедеятельности общества значительное влияние оказали также изменения мировой экономической структуры, произошедшие за последние два десятилетия. В этих изменениях отмечаются четыре главные структурные тенденции:
   - изменения в отношениях между сырьевыми и промышленно развитыми странами;
   - переход промышленно развитых стран от трудоемкого к наукоемкому производству;
   - повышение значения международного движения капитала в мировой торговле;
   - возрастание степени диверсификации деятельности многонациональных корпораций, в том числе международного инвестирования в современные предприятия и соглашения о партнерстве.
   Следует также сказать и о таких факторах, как функционирование с 1980 г. системы финансовых рынков на глобальном уровне; возникновение мировой финансовой сети, соединяющей ведущие финансовые центры разных стран; укрепление и углубление связей между этими центрами. Совокупное действие указанных факторов, как отмечают американские исследователи, произвело финансовую революцию, имеющую три ключевых аспекта: глобальное присутствие международных финансовых институтов, международная финансовая интеграция и быстрое развитие финансовых инноваций.
   На основании изложенного можно утверждать, что объективные экономико-политические перемены, произошедшие в мире в течение XX в., — развитие стран по рыночному пути в совокупности с их демократическим государственным устройством, глобализация экономики и развитие новых информационных технологий — повлекли за собой материально-правовое изменение функций государственной власти, выражающееся в выделении и обособлении следующих государственно-властных функций, составляющих в совокупности денежную функцию:
   - определение макроэкономических денежных показателей (например, соотношение денежной массы и производства товаров и услуг);
   - обеспечение устойчивости национальной валюты;
   - обеспечение стабильности национальной банковской системы;
   - обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.
   Это неизбежно проявляется в формальном (субъективном) закреплении этих функций за особым государственным органом либо за системой органов (в России, например, за Центробанком).
   В этих условиях выражение “деньги — это власть” стало широко употребимой формулой, приобрело вполне конкретное глубокое материальное содержание. Более того, эта формула непременно учитывается представителями различных ветвей власти в процессе осуществления ими своих властных функций.
   Наряду с классическими ветвями власти (законодательная, исполнительная, судебная) появляется новая, “денежная власть”, выполняющая, как и другие ветви власти, функцию государственного управления, которая в данном случае приобретает специфический характер и проявляется в осуществлении государством функции денежного управления.
   Если различие и, следовательно, необходимость отграничения денежной власти от власти законодательной или судебной очевидны, то необходимость разделения денежной и исполнительной властей нуждается в дополнительном пояснении.
   Если Монтескье сначала вводит понятие “исполнительная власть в отношениях, регулируемых международным правом”, а затем называет ее просто исполнительной властью, то денежную власть иначе можно охарактеризовать как “исполнительную власть в денежных отношениях”.
   Такая дефиниция, с одной стороны, позволяет глубже уяснить “историческое” происхождение денежной власти как производной от исполнительной, а с другой стороны, предполагает выявление коренных различий между денежной и исполнительной властями.
   Коренное юридическое различие между денежной и исполнительной властями, диктующее необходимость распределения соответствующих государственных функций между разными государственными органами, состоит в следующем.
   Исполнительная власть занимается управлением государственными деньгами, т.е. вступает в отношения по поводу создания, распределения и использования государственных фондов денежных средств, что предполагает осуществление финансовой деятельности государства органами исполнительной власти преимущественно административно-правовыми методами.
   Денежная власть в лице Банка России управляет деньгами субъектов, которые непосредственно ей не подчинены и имеют возможность свободно формировать свою волю в определенных законом пределах.
   В большинстве случаев иных форм воздействия на средства управляемых субъектов, кроме чисто экономических, у Банка России нет.
   Это позволяет проследить истоки положения, при котором государственному органу денежной власти, каким является Банк России, в отличие от других государственных органов, законом предоставлено право заниматься коммерческой деятельностью.
   Иначе не может и не должно быть в условиях рыночной экономики. Именно поэтому в компетенцию Банка России как органа государственной власти входит осуществление не финансовой, а банковской деятельности, которая преимущественно предполагает отношения, построенные не по формуле “власть — подчинение”, а либо гражданско-правовые отношения, т.е. те, которые предполагают юридическое равенство сторон, либо банковско-правовые отношения, т.е. те, в которых государственно-властный элемент присутствует лишь ограниченно и одним из специфических признаков которых является непременное наличие “коридора автономии воли” обязательных участников данных правоотношений.
   Таким образом, правомерным представляется утверждение об объективном отграничении в результате исторического развития, предопределившего сочетание в современных развитых государствах рыночной экономики и демократического государственного устройства, “денежной” функции от исполнительной функции государственной власти. При этом денежная функция включает в себя: определение макроэкономических денежных показателей; обеспечение устойчивости национальной валюты; обеспечение стабильности национальной банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования национальной системы расчетов.
   Как и у любого другого государственного органа, одной из функций Банка России является функция государственного управления, которая в данном случае приобретает специфический характер и проявляется в государственном управлении с помощью денег.
   Специфичность денежного управления, осуществляемого Банком России, заключается в том, что оно в условиях рынка преимущественно не персонифицировано, так как в нем выражается экономическая воля бесчисленного множества хозяйствующих субъектов, которую соответствующий государственный орган (обычно национальный центральный банк) обязан учитывать при проведении денежно-кредитной политики.
   В этом проявляются объективные экономические законы, нарушение которых неизбежно ведет к убыткам, банкротству и расстройству всей национальной экономической системы, а следовательно, к утере в значительной степени государственного суверенитета.
   Денежное управление, в отличие от классического управления приказами, распоряжениями и т.д., т.е. управления, осуществляемого административно-правовыми методами, имеет более опосредованный для управляемых субъектов характер (в силу опосредованности самой экономической формы управления).
   В то же время денежное управление носит более жесткий характер. Оно всеобъемлюще и всепронизывающе. Его последствия, по существу, неотвратимы, так как проявляются в сфере экономической деятельности, где действуют такие объективные законы, как закон стоимости, который так же не зависит от воли управляющего субъекта, как закон всемирного тяготения.
   Эти законы нельзя отменить приказом или распоряжением. Они заставляют с собой считаться в силу многофункциональной зависимости от происходящих экономических процессов. Необходимо их учитывать и опираться на них, с тем чтобы они работали на пользу, а не во вред управляющего и управляемых субъектов.
   Управление с помощью денег более эффективно, чем управление приказами, оно способствует общенациональной, территориальной и социальной консолидации общества. Именно поэтому задача Банка России как самостоятельного и независимого федерального органа государственной власти, осуществляющего государственное управление в области денег и кредита, состоит в том, чтобы все большая и большая часть функций управления обществом осуществлялась преимущественно экономическими методами как универсальным средством связи между различйыми общественными элементами и структурами.
   Таким образом, специфичность денежного управления как отдельного вида государственного управления объективно обусловливает наличие в системе органов государственной власти особого органа (системы органов), призванного осуществлять данный вид государственного управления.
   Процесс отграничения денежной власти от других ветвей власти находит свое отражение и в современном российском конституционном законодательстве.
   В Конституции РФ четко прослеживается материальное обособление денежной функции от других основных функций государства, что на формальном уровне отражено в специфическом правовом положении Центрального банка РФ в системе органов государственной власти России.
   Анализ конституционных норм показывает, что Банк России — это самостоятельное звено единой системы государственной власти РФ (обоснование этого положения см. § 2 гл. 1 настоящего издания). Следовательно, особое место Банка России в единой системе государственной власти РФ позволяет сделать вывод о формальноправовом отделении денежной функции от других функций государственной власти.
   Как уже говорилось, Центробанк является титульным владельцем принадлежащей ему собственности. Его специфическая особенность состоит в обязанности осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своих интересах, а в интересах государства или, точнее, общества в целом.
   Имущество Центробанка — это федеральная собственность, управление которой не может осуществляться Правительством РФ в силу исключительности компетенции Банка как органа государственной власти. Отличительная особенность данной части федеральной собственности заключается в том, что владение, пользование и распоряжение ею осуществляет Центробанк независимо от других органов государственной власти, руководствуясь при этом не своими, а государственными и общественными интересами.
   Таким образом, особый имущественный статус Банка России, обусловленный необходимостью выполнения им своих основных, законодательно закрепленных за ним функций (совокупность которых названа нами денежной функцией государственной власти), является дополнительным аргументом в пользу тезиса о существовании четвертой, “денежной” власти.
   Международная практика относит центральные банки к публично-правовым учреждениям, которые в соответствии с законом наделяются одновременно властными и гражданско-правовыми полномочиями. Функции центральных банков по управлению кредитно-денежной системой, по образному выражению Д. Семлера, “это тот перекресток, где политика и закон сходятся с экономикой”. В статье Я. Элстера “Конституционные суды и центральные банки: предупреждение самоубийства или соглашение о самоубийстве” центральные банки по своей независимости приравниваются к конституционным судам, что довольно точно характеризует их правовой статус, необходимый для эффективного выполнения ими своих функций.
   Данная точка зрения преобладает в европейской правовой науке и практике, о чем свидетельствует введение коллективной европейской валюты (european currency unit) и создание Европейской системы центральных банков, а также Европейского центрального банка, в уставе которого провозглашается независимость этой организации от других органов Европейского союза, от правительств стран-членов и любых их учреждений.
   В своей деятельности ни Европейский центральный банк, ни национальный центральный банк, ни один из членов их руководящих органов, уполномоченных принимать решения, не должны испрашивать или получать указания от любого института или другого органа сообществ, равно как от любого правительства государства-члена. На институты и другие органы сообществ, на правительства государств-членов возлагается обязанность уважать принцип независимости и отказываться от какого-либо воздействия на членов руководящих органов Европейского центрального банка и национальных банков в ходе выполнения ими своих обязанностей. Провозглашение независимости как основополагающего принципа Европейской системы центральных банков имеет прежде всего “материальные” предпосылки. Ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки не могут быть принуждены покрывать внешние долги или бюджетные “дыры” государств-членов или институтов Сообщества. Однако принцип независимости не ведет к изоляции Европейской системы центральных банков. Наоборот, в Договоре оговаривается, что должна поддерживаться связь Системы с институтами сообществ. Только форма связи носит очень мягкий характер: Европейский центральный банк будет ежегодно представлять доклады Европарламенту, Совету, Комиссии сообществ, а также Европейскому совету.
   Все это, на наш взгляд, еще раз указывает на теоретическую возможность и практическую необходимость выделения денежной власти в качестве четвертой самостоятельной ветви власти.
   Основным институтом европейской денежной системы станет Европейский центральный банк, который возглавит Европейскую систему центральных банков. Маастрихтский договор придает Европейскому центральному банку кроме обычных банковских функций еще и функцию консультирования. Каждое предложение о принятии правового акта в сфере компетенции Банка должно обязательно направляться на его консультацию. Кроме того, он будет консультировать власти государств-членов по проектам нормативных актов, касающихся сферы его деятельности.
   Уникальность Европейского центрального банка заключается в том, что впервые в истории 11 стран, сохраняющих государственный суверенитет и раздельные бюджетные системы, тем не менее передают в сферу компетенции банка ряд государственно-властных полномочий:
   - исключительное право эмиссии евро;
   - полномочия по осуществлению денежно-кредитной и валютной политики;
   - полномочия по распоряжению международными резервными активами.
   Таким образом, с одной стороны, введение единой валюты, создание Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка означают, что страны-участницы в значительной степени утрачивают экономический суверенитет, но, с другой стороны, сохраняется их политический суверенитет, что, в свою очередь, предполагает возникновение на политической карте мира уникального экономико-политического образования, имеющего в значительной степени единую экономику, но разделенного в политическом плане на 11 независимых субъектов.
   При этом ведущие аналитики США прекрасно понимают, что доминирующая роль доллара в мировой денежной системе окажется под большим вопросом. А это неизбежно означает серьезный вызов Америке не только в финансово-экономической, но и в политической сфере влияния.
   В литературе отмечается, что введение евро можно рассматривать как движение в сторону биполярной мировой валютной системы, что создает предпосылки для корректировки нынешнего распределения сил в глобальном масштабе. Этот тезис аргументируется следующими цифрами, которые мы для удобства восприятия представили в виде таблицы (см. табл. 6).
   А.В. Богомолов, указывая, что введение евро является одним из важнейших событий в истории XX в., утверждает: “Евро, наряду с долларом США, постепенно приобретет важнейшую роль в международной торговле, платежах, корпоративном финансировании и инвестировании”.
   Широкую известность получило высказывание бывшего главного экономического советника Президента США Р. Рейгана г-на Мартина Фельдштейна: “Если Европейский Валютный Союз превратится в реальность, это полностью изменит политический профиль Европы, может вызвать конфликты в Европе и привести к конфронтации с Соединенными Штатами”.
   В этом высказывании хотелось бы акцентировать внимание прежде всего на политических аспектах происходящих процессов, что еще раз подтверждает верность положения: “Политика есть концентрированное выражение экономики”. Современная рыночная экономика немыслима без адекватной денежной системы, функционирование которой обеспечивается посредством банковской системы страны, которая, таким образом, с необходимостью должна испытывать на себе государственное регулирование со стороны специальных государственных органов, образующих четвертую самостоятельную ветвь государственной власти.
   Итак, современная европейская наука признает возможным и необходимым для государства иметь орган, обладающий статусом центрального банка и выполняющий его отдельные функции. При этом банк независим не только от других национальных органов государственной власти, но и от национального государства в целом и руководствуется в своей деятельности исключительно законом, роль которого в случае с Европейским центральным банком выполняют его устав, а также соответствующие межгосударственные соглашения.
   Следовательно, наличие четвертой, “денежной” власти — это реальность, присущая не только Российской Федерации, но и неотъемлемая черта европейской теории и практики государственного строительства.
   Как было показано выше, действующая российская Конституция содержит в себе основные элементы материального обособления денежной функции государственной власти, что отражается в формальном обособлении в качестве самостоятельной ветви власти специальной системы органов, призванных осуществлять эту функцию.
   Одним из постулатов учения Монтескье является положение о том, что различные ветви власти должны взаимодействовать и взаимно сдерживать друг друга от посягательств на их самостоятельность.
   Если выделять денежную власть в качестве самостоятельной ветви, то возникает вопрос: существует ли в российском законодательстве система сдержек и противовесов, которая, с одной стороны, обеспечивает проведение денежной властью самостоятельной денежно-кредитной политики, а с другой — не позволяет ей использовать эти функции в ущерб интересам общества и государства?
   Анализ российского законодательства обусловливает в целом положительный ответ на этот вопрос. Порядок рассуждений в данном случае будет следующим.
   1. Рассмотрим взаимоотношения денежной власти в лице Банка России и исполнительной ветви российской власти.
   Во-первых, в соответствии с п. “г” ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ.
   Во-вторых, Правительство РФ в соответствии с п. “б” ч. 1 ст. 114 Конституции РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
   В-третьих, министр финансов РФ и министр экономики РФ или по их поручению по одному из их заместителей участвуют в заседаниях Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса.
   Все это служит основным рычагом воздействия исполнительной власти на Центробанк.
   Однако и Банк России, в свою очередь, может воздействовать на исполнительную ветвь власти следующим образом:
   - во-первых, если Правительство РФ “обеспечивает” проведение указанной политики, то Банк России в соответствии с п. 1 ст. 4 Закона о Банке России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля;
   - во-вторых, согласно ст. 19 Закона о Банке России Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства РФ;
   - в-третьих, проекты нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение Банка России (ст. 6);
   - в-четвертых, Банк России в случае вмешательства в его деятельность органов исполнительной власти в соответствии со ст. 5 Закона о Банке России информирует об этом Государственную Думу, а также вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
   2. Законодательная и денежная власти также известным образом уравновешивают друг друга.
   Законодательная власть воздействует на Банк России следующим образом:
   - во-первых, в соответствии со ст. 5 Закона о Банке России Центробанк подотчетен Госдуме, что означает:
   - назначение на должность Председателя Банка России и освобождение его от должности производится Госдумой по представлению Президента РФ;
   - назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка России производится Госдумой;
   - представление Банком России Госдуме на рассмотрение годового отчета, а также аудиторского заключения;
   - определение Госдумой аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки Банка России;
   - проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;
   - доклады Председателя Банка России Госдуме о деятельности Банка (2 раза в год — при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики);
   - во-вторых, в соответствии с п. “в” ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, подлежат принятые Госдумой федеральные законы по вопросам: денежной эмиссии, валютного и кредитного регулирования.
   Денежная власть имеет следующие способы защиты от посягательств на ее самостоятельность со стороны законодательной власти:
   - во-первых, Банк России в соответствии со ст. 104 Конституции РФ не наделен правом законодательной инициативы, однако согласно ст. 6 Закона о Банке России по вопросам, отнесенным к его компетенции, он издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти (в том числе и законодательной);
   - во-вторых, проекты федеральных законов, касающихся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение Банка России (ст. 6);
   - в-третьих, в случае вмешательства в его деятельность законодательных органов Банк России информирует об этом Президента РФ, а также вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов законодательной власти (ст. 5).
   3. Взаимоотношения денежной и судебной власти строятся следующим образом.
   В соответствии со ст. 5 Закона о Банке России Банк России вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
   В случае вмешательства в его деятельность судебной власти Банк России информирует об этом Госдуму и Президента РФ.
   Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами, независим в своей деятельности.
   Таким образом, в данном случае мы имеем дело с законодательно закрепленной, но недостаточно разработанной системой сдержек и противовесов в отношениях между Банком России и другими ветвями власти. Данная система:
   - во-первых, обеспечивает проведение самостоятельной по отношению к другим органам государственной власти денежно-кредитной политики;
   - во-вторых, создает условия, препятствующие узурпации любой из ветвей власти функции проведения денежно-кредитной политики;
   - в-третьих, не позволяет денежной власти использовать свои функции в ущерб интересам общества и государства.
   Законодательное закрепление включения Центробанка в систему разделения властей государства еще раз свидетельствует о наличии в единой системе государственной власти Российской Федерации четвертой (независимой) ветви власти.
   Весьма своеобразно идет пока восприятие принципа разделения властей в России. Все готовы признать отдельное существование каждой из властей, но никак не их равенство, самостоятельность и независимость. Это отчасти объясняется длительным периодом тоталитарного правления. В истории России не было накоплено какого бы то ни было опыта разделения властей; здесь еще очень живучи традиции самодержавия и единовластия.
   Для адекватной современным условиям реализации принципа разделения властей в России необходимы такие конкретные формы его претворения в жизнь, которые, учитывая российскую специфику, не только не выхолащивали бы сам принцип, но углубляли и творчески развивали бы его, не копируя при этом слепо тот или иной зарубежный, пусть даже самый цивилизованный, образец.
   В то же время нельзя забывать слов Иеринга: “Должны ли мы отказаться от суда присяжных или от конституционной формы государственного устройства только на том основании, что они не нашего национального происхождения? Но тогда пусть запретят нам вообще усвоение чужеземной культуры! Вопрос о правовых учреждениях есть не вопрос национальности, а вопрос целесообразности, практической потребности. Никто не будет искать на стороне того, что в таком же или лучшем виде он имеет дома, но только безумный станет отказываться от хины потому, что она выросла не на его земле”.
   Одной из важнейших перспектив дальнейшего реформирования банковской системы России является усиление влияния исполнительной власти на разработку и реализацию кредитной политики и развитие банковской системы.
   В связи с разразившимся кризисом очевидна необходимость изменения практики принятия и реализации государственной политики развития банковской системы страны, фактическим автором и проводником которой в настоящее время является только Центробанк.
   Однако трудно надеяться, что какой-либо орган, наделенный правом монопольного управления системой и регулирования происходящих в ней процессов, добровольно, по своей инициативе начнет мероприятия, направленные на урезание собственных полномочий и компетенции. Этого не будет никогда независимо от того, кто возглавляет данный орган, так как подобные действия противоречат инстинкту самосохранения власти.
   Тем не менее следует напомнить, что банковская система была создана и существует не для того, чтобы Центробанку было удобно ею единолично управлять. Она необходима государству и обществу для того, чтобы с ее помощью обеспечивалось денежное обращение, проводилось расчетно-кассовое обслуживание всех субъектов хозяйственной деятельности независимо от форм собственности, чтобы кредитовались промышленность и сельское хозяйство, чтобы капитал перетекал в наиболее рентабельные и эффективно работающие и развивающиеся сферы деятельности.
   Безусловно, для управления банковской системой на верхнем уровне необходим сильный и независимый Центральный банк, который согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ отвечает за устойчивость национальной валюты, а также в соответствии со ст. 4 Закона о Банке России обязан во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и проводить единую государственную денежно-кредитную политику.
   Любая попытка сделать Банк России органом, зависимым от какой-либо ветви власти, на наш взгляд, обречена на провал и является стратегически ошибочной. Но это совсем не означает, что Банк России может и должен сохранять свое монопольное положение на верхнем уровне банковской системы в качестве единственного органа управления, который к тому же выполняет свои функции практически бесконтрольно.
   Обратим внимание на то, что Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции РФ обязано обеспечивать проведение в Российской Федерации единой кредитной и денежной политики. Однако, если мы проанализируем законодательство, то убедимся, что Правительство фактически лишено возможности влиять на состояние банковской системы, поскольку в этой сфере царит полная монополия Центробанка.
   Так, Центробанк не спешит в условиях финансово-банковского кризиса форсировать процесс реструктуризации банковской системы страны. И это понятно: чем слабее банки, чем их меньше, тем проще решать вопросы с более сговорчивыми, поставленными в безвыходное положение банками. Правительство же, поскольку оно не имеет самостоятельных рычагов влияния на состояние дел в банковской системе, вынуждено в решении этих вопросов апеллировать к Центробанку, который в силу своей законодательно закрепленной независимости от Правительства по-своему реагирует на поставленные задачи.
   Вероятно, именно по этой причине в первые месяцы кризиса (самые важные с точки зрения необходимости оказания действенной помощи) не предпринимались сколько-нибудь весомые попытки реструктуризации банковской системы. А без этого осуществление государственной кредитно-денежной политики представляется довольно затруднительным, а скорее всего просто невозможным.
   Такое положение дел нуждается в срочном изменении. Должны быть созданы условия, при которых Правительство РФ могло бы в полной мере реализовать конституционно закрепленную за ним обязанность обеспечивать проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также законодательно закрепленную обязанность разрабатывать и проводить во взаимодействии с Банком России единую государственную денежно-кредитную политику.
   Необходимым условием выполнения этих обязанностей является активное участие Правительства РФ в процессе возрождения банковской системы страны.
   Этой цели должно послужить совместное создание Правительством и Центральным банком РФ Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), которому предстоит:
   - провести анализ реального состояния дел в банковской системе;
   - предложить всем понятные, экономически и юридически обоснованные, прозрачные критерии систематизации банков по уровню проблем;
   - предложить методику группировки банков по соответствующим критериям;
   - выработать санационные меры по отношению к банкам, способным восстановить утраченную ликвидность;
   - предложить меры ликвидационного характера к банкам, утратившим способность к восстановлению своей платежеспособности. При этом следует учесть, что в этой группе, равно как и в группе санируемых банков, будут свои подгруппы, и подходы к каждой из них должны быть тоже дифференцированными;
   - совместно с Центробанком оценить финансовое состояние и перспективы каждой конкретной кредитной организации и разработать необходимые для ее реструктуризации меры.
   Долгосрочными задачами АРКО являются:
   - участие в разработке мероприятий по реструктуризации и финансовому оздоровлению кредитных организаций;
   - проведение мероприятий по реструктуризации банковской системы России;
   - создание и обеспечение функционирования рыночного саморегулирующегося механизма смены неэффективных собственников в проблемных кредитных организациях и организациях, являющихся должниками банков;
   - формирование рынка долгов кредитных организаций;
   - оказание содействия Правительству РФ в проведении политики, направленной на развитие кредитных организаций, и т.д.
   Помимо АРКО, представляется необходимым создать специальный государственный орган, нацеленный на разработку и проведение кредитной и инвестиционной политики Правительства и осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций (Государственный комитет по инвестиционной и кредитной политике и надзору за банковской деятельностью).
   Этот орган, функционируя в тесном взаимодействии с Банком России, должен курировать деятельность АРКО и решать следующие основные задачи:
   - классификация кредитных организаций на соответствующие группы по степени их платежеспособности, устойчивости к кризисным явлениям, по категориям проблемности, размерам капитала, специализации на рынке банковских услуг и т.п.;
   - проведение государственной политики по предупреждению банкротства кредитных организаций;
   - выработка механизмов санации кредитных организаций, способных продолжать осуществление банковской деятельности;
   - содействие целевой переориентации деятельности кредитных организаций в реальный сектор экономики, обеспечение отраслевой ориентации банков;
   - содействие в возврате денежных средств ликвидируемых кредитных организаций из-за рубежа, а также имущества и денежных средств, необоснованно выведенных за пределы баланса кредитных организаций и переданных в собственность других юридических лиц;
   - содействие в привлечении иностранного капитала для оздоровления банковской системы России;
   - осуществление надзора за банковской деятельностью;
   - систематическое обеспечение Правительства РФ информацией о состоянии дел в банковской системе РФ, а также разработка для Правительства РФ экспертных заключений, касающихся состояния процесса реструктуризации кредитных организаций и финансового оздоровления банковской системы, и т.д.
   Особо подчеркнем, что воздействие на кредитные организации должно осуществляться преимущественно экономическими, а не административными методами.
   Здесь необходимо сделать небольшое отступление в область теории и пояснить позицию авторов, так как они могут быть обвинены в непоследовательности.
   Выше утверждалось, что существует четвертая, “денежная” власть и она должна быть независимой от других ветвей власти. Наряду с этим был выдвинут и обоснован тезис о необходимости полисубъектного состава верхнего уровня банковской системы, т.е. о существовании помимо Центробанка и наряду с ним других государственных органов управления банковской системой.
   Теперь же говорится о необходимости правительственного влияния на кредитную политику и развитие банковской системы. Может показаться, что мы призываем исполнительную власть некоторым образом ограничить самостоятельность и независимость четвертой, “денежной” власти и, следовательно, противоречим одному из своих же тезисов.
   На самом деле противоречия в данном случае нет. Чтобы в этом убедиться, необходимо вспомнить, что денежная власть исторически “отпочковалась” от исполнительной власти и является производной от нее. Несмотря на существующее коренное юридическое различие в объектах управления (исполнительная власть управляет государственными финансами, а денежная власть управляет частными денежными средствами), и в том, и в другом случае объектом управления являются прежде всего деньги.
   Четкую юридическую границу между государственными финансами и частными средствами провести во многих случаях довольно трудно. В данном случае имеется в виду, что, с одной стороны, частные денежные средства с определенного момента (например, с момента возникновения обязанности уплатить соответствующие налоги) юридически становятся государственными финансами, т.е. государственной собственностью, с другой стороны, бюджетные средства с момента, например, выдачи льготного кредита сельскому товаропроизводителю становятся частной собственностью. И в том, и в другом случае соответствующие органы имеют дело с денежными средствами.
   Таким образом, функции, выполняемые денежной и исполнительной властями, внутренне довольно близки и нередко пересекаются, что предполагает их неразрывную взаимосвязь и взаимообусловленность.
   Следовательно, чтобы эффективно выполнять и те и другие функции, исполнительная и денежная власти должны, во-первых, работать согласованно и во взаимодействии друг с другом, во-вторых, иметь возможность оказывать друг на друга активное влияние, с тем чтобы, принимая во внимание происходящие в стране экономические процессы, разрабатывать и проводить единую денежнокредитную политику.
   Напомним яркий афоризм одного из последователей Монтескье, деятеля революционной эпохи Мунье: “Чтобы власти были действительно разделены, они не должны быть совершенно обособлены друг от друга”.
   Сейчас же в осуществлении функции выработки и реализации единой денежно-кредитной политики наблюдается существенный перекос в сторону Банка России. Правительство же, по существу, лишено реальных рычагов влияния. В связи с этим, если один из государственных органов управления банковской системой России, существующий наряду с Банком России, будет испытывать на себе правительственное влияние или же будет создан прямо как орган правительства, то существующий перекос будет устранен, что окажет положительное влияние на эффективность государственной экономической политики.
   Примечательно, что идея усиления взаимодействия властей в деле возрождения банковской системы России в последнее время все больше практически воплощается в жизнь. Так, одобренный Советом директоров Банка России 17 ноября 1998 г. и Президиумом Правительства РФ 21 ноября 1998 г. документ “О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации” довольно четко определяет основные направления неотложных действий Банка России, законодательной и исполнительной власти по реструктуризации и восстановлению банковской системы страны.
   Проведение мероприятий, направленных на разработку и реализацию кредитной политики, а также политики реструктуризации банковской системы страны без активного участия Правительства РФ, оставит решение этой важнейшей государственной задачи только Центробанку, который будет продолжать группировать банки и предоставлять им стабилизационные кредиты по своим (одному ему известным) критериям. В результате может возникнуть реальная опасность, что очень скоро наша страна получит:
   - во-первых, неполноценную, еще менее эффективную, чем раньше, банковскую систему, не способную нормально обслуживать ни промышленность, ни сельское хозяйство, ни малый и средний бизнес, ни науку, ни здравоохранение, в общем, — ничего;
   - во-вторых, количество злоупотреблений в банках не уменьшится, но в силу усилившейся их зависимости от Банка России (а не от закона) злоупотребления приобретут более изощренный характер;
   - в-третьих, спустя очень непродолжительное время придется пережить очередной, возможно еще более сокрушительный, финансовый кризис (если, конечно, более сокрушительный кризис возможен);
   - в-четвертых, новый неизбежный обвал банков окончательно подорвет доверие населения к властям и еще более обострит социально-политическую ситуацию. Ущемление (в который раз) экономических прав и интересов граждан России может опасно приблизить страну к черте социального взрыва.
   Руководствуясь верным тезисом, что всякая теоретическая дискуссия по проблемам современности должна преследовать двоякую цель: с одной стороны, более глубокое уяснение общественной практики, а с другой — формулирование выводов для дальнейшего развития этой практики”, выдвинем ряд положений в качестве выводов по последнему параграфу настоящего издания:
   1. Системный банковский кризис, продемонстрировавший наличие фундаментальных недостатков в существующей правовой модели управления банковской системой России, обусловил и наглядно показал необходимость существенного реформирования этой модели, которое должно затрагивать сами основы государственного управления банковской деятельностью.
   2. В современных условиях для соблюдения конституционно закрепленных прав человека и гражданина, а также прав юридических лиц, недостаточно разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В связи с качественным изменением роли и значимости денег в жизнедеятельности общества и государства становится очевидной необходимость выделения четвертой ветви — денежной власти и ее включения в качестве самостоятельной в единую систему государственной власти.
   3. Официальное признание денежной власти в качестве особой ветви власти с необходимостью ведет к детальной правовой регламентации ее компетенции, а значит, и к реальному ограничению этой власти в интересах общества.
   4. Исследование показывает, что теория разделения властей, взятая в качестве методологического принципа, имеет более широкую сферу применения. В частности, обнаруживаются некоторые особенности внутреннего строения денежной власти, одним из важнейших организационно-правовых принципов построения которой является, полисубъектность верхнего уровня национальной банковской системы.
   5. Необходимым условием развития любой сложноорганизованной социальной системы, не ограниченной принципом единоначалия, является наличие диалектических противоречий между различными органами ее управления, а в вытекающей отсюда необходимости компромиссов берет свое начало взаимное сдерживание и равновесие этих органов, которое обеспечивает соблюдение законных прав управляемых субъектов.
   6. Государственное управление банковской системой обеспечивает соблюдение законных прав и интересов кредитных организаций, их кредиторов и вкладчиков при условии, если на верхнем уровне банковской системы реализована система сдержек и противовесов между различными органами управления.

 
< Пред.