YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Гражданский процесс (В.В. Ярков) arrow § 1. Защита прав граждан и организаций в публичных правоотношениях
§ 1. Защита прав граждан и организаций в публичных правоотношениях

§ 1. Защита прав граждан и организаций в публичных правоотношениях

1. История и современное состояние административной юстиции
2. Подведомственность дел из публично-правовых отношений
3. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений
4. Обращение в суд
5. Доказывание по делам из публичных правоотношений

1. История и современное состояние административной юстиции

   В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
   Необходимость судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти вытекает из разделения властей как основного начала осуществления государственной власти в современной России. Правовой институт, регулирующий порядок рассмотрения и разрешения споров в сфере административного управления между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами исполнительной власти, с другой стороны, получил название административной юстиции. В настоящее время рамки института административной юстиции значительно расширились, поскольку возможности судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц не ограничены. Практически любой вопрос, находящийся в ведении органов административной юрисдикции, может быть передан на рассмотрение соответствующего компетентного суда.
   Предпочтительность судебного порядка при оспаривании актов органов исполнительной и законодательной власти достаточно очевидна и обоснована в литературе. Прежде всего, она проявляется в равенстве правового статуса гражданина и органа власти в гражданском процессе, наличии равных возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов, гласном характере судопроизводства.
   Развитие административной юстиции в России характеризовалось постепенным расширением судебной подведомственности. Длительное время возможность обжалования соответствующих административных актов в суд определялась перечнями подведомственных суду дел в данной сфере. Указанные перечни постепенно расширялись. Определенными вехами в данном направлении были ст. 58 Конституции СССР 1977 г., Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" 1987 г., Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" 1989 г., а также ряд других законодательных актов и постановлений Комитета конституционного надзора СССР. Однако, если можно так выразиться, прорывной характер имела Декларация прав и свобод человека, принятая Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г., которая закрепила практически неограниченную судебную подведомственность дел, связанных с защитой прав человека.
   В дальнейшем положения о праве на судебную защиту как праве абсолютном были отражены в Конституции России 1993 г. (ст. 46) и Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Следует иметь в виду, что в ч. 2 ст. 118 Конституции России речь идет об осуществлении судебной власти, в том числе посредством административного судопроизводства.
   Мировая практика показывает наличие различных форм организации системы административной юстиции - путем:
   - создания обособленной системы административных судов;
   - образования квазисудебных органов с возможностью последующей передачи дела на разрешение органов судебной власти;
   - рассмотрения жалоб и заявлений на действия органов исполнительной и законодательной власти в рамках общей судебной системы.
   В современной России, несмотря на указание в Конституции РФ на административное судопроизводство, отсутствует специальная созданная для этих целей система судебных органов. Согласно ст. 29 и др. АПК арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. В этом плане арбитражные суды одновременно разрешают дела в порядке как гражданского, так и административного судопроизводства.
   Другая концепция отражена в ГПК. Согласно ст. 5 ГПК правосудие по гражданским делам, подведомственным судам общей юрисдикции, в том числе и из публичных правоотношений, осуществляется по правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве. В этом плане суды общей юрисдикции рассматривают и дела из публичных правоотношений в порядке гражданского судопроизводства. В будущем предполагается образование самостоятельной системы специализированных административных судов в составе судов общей юрисдикции.
   Контроль за действиями органов власти осуществляется судами в предварительном или последующем порядке. Это достаточно тонкий юридический механизм, позволяющий дозировать нагрузку, которая возлагается на тот либо иной орган гражданской юрисдикции. Предварительный судебный контроль позволяет сразу передать заинтересованным лицам спор на разрешение соответствующего суда. Последующий судебный контроль снижает нагрузку на суды, поскольку либо предоставляет полномочие органам административной юрисдикции в так называемом бесспорном порядке разрешить соответствующее дело, либо обязывает заинтересованное лицо обратиться вначале с жалобой в предварительном внесудебном порядке. Тем самым с судов снимается частично нагрузка в связи с возможностью разрешения дела во внесудебной юрисдикции, но в то же время сохраняется в конечном счете право на обращение в суд. От правильного выбора соотношения предварительного и последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности участников публичных правоотношений.

2. Подведомственность дел из публично-правовых отношений

   Каждый из органов судебной власти: Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов РФ разрешают отнесенные к их ведению дела в публично-правовой сфере (подробнее см. гл. X учебника).
   Многие акты органов исполнительной власти могут оспариваться не только в производстве из административно-правовых отношений, но и в исковом и в особом производстве. Так, согласно пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанности возникают помимо других оснований из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поэтому целый ряд действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые являются юридическими фактами гражданского оборота, оспариваются в исковом производстве гражданского судопроизводства, например споры об отказе в приватизации жилого помещения, об отказе в выдаче ордера.
   В исковом производстве с 1 февраля 2003 г. рассматриваются также дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права (п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").
   В особом производстве рассматриваются заявления о внесении исправлений или изменений в запись акта органов гражданского состояния (гл. 36 ГПК), о совершенном нотариальном действии или об отказе в его совершении (гл. 37 ГПК).
   Согласно ст. 245 ГПК суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:
   - по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
   - по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
   - по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ;
   - иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
   Таким образом, данный перечень не является закрытым и может расширяться.

3. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений

   Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, сводятся в основном к следующему. Предметом судебной деятельности являются публично-правовые отношения, которым в отличие от частноправовых отношений присущи императивный и властный характер, участие государства в лице его различных органов и должностных лиц. Суд разрешает спор не о гражданском, а об административном, избирательном, налоговом либо ином праве.
   В качестве одного из участников данного производства в гражданском процессе выступает соответствующий орган исполнительной власти либо местного самоуправления, должностные лица. Стороны в данном производстве не принято именовать истцом и ответчиком. С одной стороны выступает гражданин либо, в определенных случаях, организация, оспаривающие соответствующий акт, действие, бездействие, а с другой стороны - орган исполнительной власти либо местного самоуправления, организация, должностное лицо, чьи акты, действия, бездействие являются предметом судебной проверки.
   В силу специфики публично-правовых отношений здесь не используется ряд таких институтов искового производства, как заключение мирового соглашения, данные дела не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска не может предъявляться встречный иск, а также совершаться такие процессуальные действия, как признание иска, отказ от иска. По делам из публичных правоотношений не применяются правила заочного производства.
   Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, которые рассматриваются судом в коллегиальном составе трех профессиональных судей (ч. 3 ст. 260 ГПК).

4. Обращение в суд

   Согласно ст. 247 ГПК суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица. В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием). Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.
   В случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК. В случае, если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья отказывает в принятии заявления.
   Если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства (п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").
   Как быть в том случае, если действиями одного органа, должностного лица (должностных лиц) нарушены одновременно права как граждан, так и организации, когда эти требования по субъектному составу подведомственны одновременно суду общей юрисдикции, а в другой части - арбитражному суду? В этом случае следует исходить из коллизионных правил ч. 4 ст. 22 ГПК, согласно которым при объединении нескольких связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду, а другие - арбитражному суду, все требования подлежат рассмотрению в суде, если их раздельное рассмотрение не является возможным.
   Опубликованная судебная практика свидетельствует также о возможности одновременного обжалования действий как государственного органа, так и должностных лиц в одном судебном процессе, если это вызвано особенностями определения их компетенции в сфере ведения органов исполнительной власти.
   Например, в практике Верховного Суда РФ было признано правомерным одновременное обжалование в суде в рамках одной жалобы бездействий мэра г. Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, одновременное обжалование действий мэра г. Москвы, Правительства г. Москвы, комиссии по жилищным вопросам, прописке и выписке граждан при Моссовете, 177-го отделения милиции г. Москвы.
   Такой подход вполне оправдан и соответствует ст. 46 Конституции РФ.
   Поскольку в производстве из публичных правоотношений применимы многие правила искового производства, Верховный Суд РФ счел правомерным, когда первое требование по жалобе - обязать главного психиатра области снять заявителя с учета как не страдающего психическим расстройством -было уточнено заявителем в ходе судебного разбирательства, и жалоба была уточнена как поданная в связи с оспариванием диагноза, поставленного заявителю врачами.
   В другом случае Верховный Суд РФ счел правомерным возможность применения в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, правил об обеспечении иска применительно к обеспечению требования жалобы.
   Полагаем, что данная практика сохраняет свое значение применительно и к новому ГПК.

5. Доказывание по делам из публичных правоотношений

   Бремя доказывания законности своих действий возлагается по делам из публичных правоотношений на соответствующий орган, который издал, принял правовой акт, отказал в совершении юридического действия. Как сказано в ст. 249 ГПК, обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
   При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 10 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.
   Кроме того, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК).
   Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты также штрафу в размере до 10 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ч. 4 ст. 246 ГПК).
   При рассмотрении дел в рамках данного производства суд при вынесении решения может быть связан дискреционными полномочиями, которые принадлежат только соответствующему органу либо должностному лицу. Имеет особенности и законная сила судебного решения по делам из публичных правоотношений. Согласно ст. 250 ГПК после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. Таким образом, законная сила судебного решения по данной категории дел распространяется на всех лиц, если совпадают предмет и основания их заявления. Поэтому судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.
   Как видно, процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения дел, отнесенных к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, не так много. Поэтому следует исходить из общего правила - согласно со ст. 246 ГПК данные дела рассматриваются судами по общим правилам искового производства ГПК с особенностями, установленными в гл. 23-26 ГПК, и другими федеральными законами. Все это дало основания целому ряду специалистов сделать вывод о необходимости разрешения всех указанных дел в рамках искового производства.

 
< Пред.   След. >