YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Система государственного управления (Н.И. Глазунова) arrow Глава 11. Исполнительная власть. Правительство РФ в системе государственной власти
Глава 11. Исполнительная власть. Правительство РФ в системе государственной власти

Глава 11. Исполнительная власть. Правительство РФ в системе государственной власти

   - Порядок формирования и ответственность правительства в республиках с различной формой правления
   - Особенности конституционно-правового статуса Правительства РФ

   Исполнительную власть и ее органы в литературе и быту еще именуют административной властью (лат. администрировать - управлять, распоряжаться, заведовать). На нее возложено непосредственное управление государственными делами.
   Исполнительную власть целесообразно рассматривать в двух аспектах.
   1. В строго юридическом (узком) смысле как:
   - право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организационную работу как совокупность полномочий;
   - право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица;
   2. В политологическом смысле как:
   - подсистему государственной власти, образующую вместе с другими ее ветвями единый государственный организм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием;
   - политологическую категорию, отражающую комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, их деятельность.
   Исполнительную власть представляет правительство - коллегиальный орган, в состав которого входят руководители министерств и центральных ведомств. Правительство именуется по-разному, чаще совет министров или кабинет министров. Встречаются и другие наименования: государственный совет (Норвегия, Финляндия, Швеция), федеральный совет (Швейцария), федеральное правительство (Германия), Правительство (Россия) и т.д. Различие в наименовании правительства не влечет за собой изменение сущности этого высшего органа исполнительной власти. Конституционный статус и роль правительства зависят от формы правления, политических и исторических традиций конкретной страны.
   В зависимости от формы правления избирается определенный порядок формирования правительства. Существуют два основных способа создания правительств: парламентский и внепарламентский.
   Парламентский способ используется в странах с парламентской формой правления - парламентских республиках (или монархиях), смешанных парламентско-президентских республиках. Право на формирование правительства получает та политическая партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента. Традиционный порядок формирования правительства сводится к тому, что вначале глава государства назначает главу правительства, который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав. В случае, если предлагаемый состав правительства или его глава не могут получить доверия большинства парламента (или его нижней палаты), то возможны роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент. Таким образом, юридическое закрепление кандидатуры председателя и состава правительства осуществляет парламент республики с помощью важнейшего права - вынесения вотума доверия.
   Так, ст. 92 конституции Итальянской республики предусматривает назначение президентом республики председателя совета министров одного из лидеров партии парламентского большинства и по его предложению министров. Однако затем исходя из положений ст. 94 правительство должно получить вотум доверия обеих палат парламента в течение 10 дней после его сформирования.
   В Великобритании правительство формируется после парламентских выборов. Премьер-министром назначается лидер партии, получившей большинство мест в палате общин парламента. По его рекомендации королева Великобритании - глава государства - назначает остальных членов правительства. В случае вынесения палатой общин вотума недоверия правительству оно должно подать в отставку.
   В ФРГ главой правительства является федеральный канцлер. Кандидатура на этот пост выдвигается президентом республики и утверждается бундестагом. В случае, если кандидат на пост федерального канцлера не получает большинства голосов членов бундестага, президент может распустить палату. Министры правительства назначаются и увольняются президентом по предложению федерального канцлера. Бундестаг может выразить недоверие не всему правительству или его отдельным членам, а только федеральному канцлеру. В случае же отставки федерального канцлера в отставку должно уйти и все правительство.
   Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках и смешанных республиках - президентско-парламентских. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент, а президент, избираемый всенародно.
   В США, к примеру, президент является главой кабинета, возглавляет всю его структуру исполнительной власти. Должность премьер-министра не предусмотрена. Кабинет состоит из министров (глав департаментов), которые назначаются президентом по совету и согласию сената. В соответствии с конституцией США сенат должен одобрить назначения президента на высшие государственные должности большинством в 2/3 голосов. Политическая практика показывает, что отказов в одобрении со стороны верхней палаты конгресса США не бывает, несмотря на ситуацию, когда правительство формируется одной партией, а большинство в парламенте принадлежит другой.
   При смешанной форме правления, где сочетаются элементы президентской и парламентской республик, также применяется внепарламентский способ формирования правительства. Так, в ст. 8 конституции Франции говорится, что президент назначает премьер-министра - главу правительства. По предложению премьер-министра он же назначает других членов правительства и может прекратить исполнение ими их служебных обязанностей. Однако правительство несет ответственность не только перед президентом республики, но и перед парламентом (ст. 20). Для нормальной работы правительство нуждается в доверии национального собрания. В соответствии с конституцией и парламентской традицией решение премьер-министра об отставке правительства должно быть связано с выражением недоверия национального собрания правительству.
   В странах со смешанной формой правления институт двойной ответственности правительства не всегда обеспечивает, как предполагалось, стабильность управления страной. Двойная зависимость делает проблематичной самостоятельность и активность исполнительной власти в оперативной деятельности. Правительство в случае конфликта с парламентом опирается на поддержку президента, что как будто усиливает позиции исполнительной власти, но при этом правительство не застраховано от того, что субъективно-волевым решением главы государства может быть в любой момент отправлено в отставку. Политическая практика России свидетельствует об этом со всей очевидностью.
   По политической структуре правительства бывают однопартийными, многопартийными (коалиционными) и беспартийными.
   Однопартийное правительство возможно в тех государствах, где установлена парламентская или смешанная формы правления. В этих странах правительство образует та из политических партий, которая получила в результате выборов абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате. В этом случае правительство представляет собой одновременно и руководство победившей на выборах партии. Однопартийное правительство возможно и в президентских республиках. Здесь президент как глава государства обычно формирует правительство (кабинет) из представителей своей партии. В странах с тоталитарным политическим режимом правительство, как правило, состоит из членов руководящей политической партии.
   Многопартийное (коалиционное) правительство формируется в тех странах, где при парламентской или смешанной форме правления ни одной из партий в результате выборов не удается получить в парламенте такого большинства, которое дало бы возможность образовать однопартийное правительство. Коалиционное правительство имеет место, например, в Италии, Испании, Индии, других странах с многопартийной системой либо модернизированной многопартийной (2, 1/2), при которой одна из двух сильных партий в парламенте, не имея абсолютного большинства, входит в коалицию с меньшей, третьей, чтобы сформировать правительство.
   В некоторых странах возможны ситуации, когда создается беспартийное правительство при существующей многопартийной системе. Это происходит в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться в процессе выборов о создании коалиции. В таком случае глава государства формирует служебное правительство. Создается оно обычно временно, на короткий срок и работает до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе.
   Организационно-функциональная структура и состав правительства очень разнообразны и порой законодательно не регулируются (Великобритания).
   В некоторых странах в состав правительства входят все главы центральных ведомств, т.е. министры, главы департаментов, государственные секретари (Италия, ФРГ, Франция).
   В других странах, напротив, структура органов исполнительной власти регулируется законом (Испания, США, др.). Так, в Испании состав правительства определен основным законом и включает председателя, его заместителей, министров и других членов, определяемых в законодательном порядке. Для решения наиболее важных вопросов в правительстве существует совет министров.
   В США статус правительства определен в своде законов США (титул 5 "Организация Правительства и государственной службы"). Политическая практика США свидетельствует, что кабинет прочно вошел в число государственных органов исполнительной власти и имеет черты правительства. Четкой структуры кабинет не имеет. При кабинете функционирует несколько советов: национальной безопасности, по экономическим делам, по природным ресурсам и проблемам окружающей среды, по внутренней и внешней торговле, по людским ресурсам и др. Председателем всех советов является президент. Однако в каждом совете имеется временный председатель, назначенный президентом, который и руководит работой совета и председательствует на его заседаниях в отсутствие президента. Советы разрабатывают основные направления политики и консультируют президента.
   Полномочия правительства в большинстве конституций различных стран характеризуются самым общим образом. Правительства унитарных государств и федеративных государств имеют неодинаковый объем полномочий при решении тех или иных вопросов государственной жизни. Так, в условиях федеративного государственного устройства проводится разделение компетенции между федерацией и ее субъектами (например, ФРГ, США, РФ), что затрагивает полномочия федерального правительства: оно принимает решения по вопросам, отнесенным конституцией к ведению федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов.

11.1. Правительство РФ в системе государственной власти

 
< Пред.   След. >