YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Система государственного управления (Н.И. Глазунова) arrow 18.4. Система права и система законодательства
18.4. Система права и система законодательства

18.4. Система права и система законодательства

   Система права имеет свою структуру, которая обусловлена экономическим и социально-политическим строем и выражает, с одной стороны, внутреннюю согласованность и единство юридических норм государства, а с другой - разделение их на соответствующие отрасли права. Структура отражает единство и дифференциацию правовых норм.
   Все юридические нормы можно подразделить на две большие группы (разделы) - частное право и публичное право.
   - Частное право обслуживает потребности людей, возникающие на почве имущественных и личных неимущественных отношений. К отраслям частного права традиционно относят гражданское право, семейное право, трудовое право, торговое право и другие отрасли.
   - Публичное право (от лат. publicus - общественный) - обобщенное понятие совокупности отраслей права, которые регулируют отношения, касающиеся интересов всего общества в целом. Принципы, нормы и институты публичного права объединены сферой регулирования - это те вопросы, которые основываются на отношениях власти и подчинения, затрагивая интересы сразу всех граждан и все государство; они призваны выражать волю общества (публики), законодательно обеспечивая защиту принятых установлений. Общие (социальные) интересы всех членов общества сосредоточиваются в основном вокруг вопросов формирования и осуществления государственной власти, ее структуры, организации и функций, деятельности государственных органов, отношений между ними и гражданами. Публичное право устанавливает свободы, обязанности и права граждан, гарантии и механизмы их реализации. Нормами публичного права также регулируются области налогообложения, обеспечение правопорядка и осуществление правосудия, референдумы и избирательные процессы, кологические, таможенные и многие другие общественно значимые вопросы. В этой связи они имеют универсальный характер, охватывая общегосударственный публичный интерес, в отличие от отраслей частного права, направленного на защиту интересов индивидуальных или корпоративных собственников.
   Такое деление права на публичное и частное впервые было введено римским правом, к которому восходят правовые системы многих государств. Согласно основополагающему определению, "публичное право - есть то, которое рассматривает состояние римского государства, частное - то, которое посвящено интересам отдельных лиц". Публичное право, отражая интересы римского народа, подлежало правовой охране от его имени и исключительно с его санкции. Основанием разделения права на публичное и частное является также различие способов охраны интересов правомочных лиц, в публичном праве они защищаются по инициативе государственного органа независимо от желания потерпевшей стороны. Советская правовая наука такого деления не проводила, считая, что оно отражает антагонистические противоречия между интересами общества и отдельной личности, порождаемые частной собственностью. В Российской Федерации, воспринявшей опыт досоветской отечественной и зарубежной правовой науки, к отраслям публичного права относятся: конституционное (государственное), административное, финансовое, уголовное, процессуальное, судоустройство, международное и ряд других.
   Восстановление в российской юридической науке понятия "публичное право" можно признать закономерностью, велением нашего времени. Публичность не осуществляется принуждением сверху, главное в ней - это организующие и стимулирующие средства выражения, обеспечивающие и защищающие общественные интересы.
   Совокупность правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений, составляет отрасль права.
   Главным, ведущим критерием разграничения права на отрасли выступает предмет правового регулирования, т.е. общественные отношения, регулируемые правом. Еще одним основанием выделения отраслей является метод правового регулирования - совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия управляющей системы (госаппарата) на социально-правовую сферу в целом и составляющие ее элементы. Если предмет отвечает на вопрос, что регулирует право, то метод - на вопрос, как регулирует.
   Понятие "метод правового регулирования" включает два момента:
   1) субъект (источник) регулирования, т.е. орган, уполномоченный издавать соответствующие правовые нормы;
   2) содержание, смысл самих норм.
   Первый момент отражает пределы, объем нормативно-правового регулирования. Соответственно этому различают два основных метода - императивный и диспозитивный.
   Императивный (властный) метод предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, т.е. подчиненности; точные предписания поведения подвластному субъекту и штрафные, карательные санкции.
   Диспозитивный метод предполагает равноправие сторон - субъектов правоотношения, юридическим фактом здесь, как правило, выступает договор, где субъекты сами устанавливают взаимные права и обязанности, за нарушение которых следуют имущественные, восстановительные санкции.
   Императивный метод регулирования свойствен отраслям публичного права: административному, уголовному, финансовому и др. Диспозитивный метод присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному, трудовому и др.
   Второй момент в понимании методов правового регулирования - смысл, содержание правовых норм - отражает способы воздействия. Различают: позитивное обязывание, т.е. возложение прямой обязанности совершать определенные положительные действия; запрещение, т.е. возложение обязанности воздерживаться от тех или иных действий, отношений; дозволение - предоставление лицам права на собственные активные действия; дискреционный (лат. discrete - благоусмотрение, воля победителя) - право органа публичной власти, должностного лица распоряжаться по собственному усмотрению, право председательствующего в парламенте удалять депутатов, подвергать их штрафу (в западных странах); метод гарантий - обладает широким спектром использования. Особенность гарантирующего воздействия состоит в том, что оно направлено на строго определенные участки общественного отношения, не регулируя его целиком. Метод предполагает особую гарантирующую ответственность сторон, например, возможность обжаловать действия любых субъектов правоотношений независимо от взаимной подчиненности.
   Внутреннее строение (структура) права, образуемое связью его норм, институтов, отраслей, разделов, обеспечивает целостность и регулятивные свойства права как системы. В порядке обобщения сказанного остановим внимание на содержательной характеристике ключевого в нашей теме понятия - системе права.
   Система права - строение национального права; характеризуется единством входящих в него элементов, которые делятся на отрасли права, различающиеся по предмету и методу регулирования, и институты права (избирательное право или право выборов, право собственности, юридическая ответственность и др.).
   Правовая отрасль - наиболее крупное и относительно самостоятельное подразделение, представляющее собой совокупность норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений (например, имущественные отношения, отношения между органами власти и управления и т.д.). В свою очередь отрасль состоит из правовых институтов, отличающихся качественным единством.
   - Конституционное право - понятие, употребляемое в двух смыслах: нормативном, как совокупность правовых норм, составляющих содержание конституции и истекающих из нее конституционных законов, и теоретическом, представляющим собой отрасль юридического знания (науки), занимающейся изучением конституционных процессов.
   Синонимом понятия "конституционное право" выступает понятие "государственное право". В одних странах, например США, Франции, используется понятие "конституционное право", в других, например, Германии - понятие "государственное право". В России до революции использовались оба понятия, после 1917 г. распространенным стало понятие "советское государственное право". В Российской Федерации наблюдается стремление к использованию понятия "конституционное право", чему придается и важное политическое значение.
   Предметом конституционного права являются цели, принципы и нормы, регулирующие правовой статус человека и гражданина, устройство государства, взаимоотношения его организационных структур, порядок формирования и осуществления государственной власти. Конституционное право по объему охватывает как положения самой конституции, так и ее нормы, которые отражены в конституционных и иных законах, принятие которых предусмотрено в тексте конституции и имеет своим смыслом развертывание ее содержания. Метод конституционного права определяется демократизмом принятия и практической реализации норм конституции, конституционных и иных законов, реальным положением человека в государстве и обществе.
   В конституционном праве рассматриваются и регулируются коллизии, возникающие между правом (в объективном смысле) и писаным законом (в субъективном, юридическом смысле). Они регулируются нормами гл. 1 действующей Конституции РФ, в которой установлены "Основы конституционного строя". Зафиксированные здесь положения являются высшей формой писаного права и выступают посредником между ним и императивным правом. Никакие положения писаного права не могут противоречить основам конституционного права РФ.
   К важнейшим институтам конституционного права относятся конституционно-правовые институты, регулирующие определенную сферу общественных отношений, государственной власти, как, например, институт президента или парламента, институт гражданства, институты конституционной ответственности, конституционных гарантий прав человека и др.
   Конституционное право взаимосвязано с административным, гражданским, трудовым и иными отраслями права, и поэтому от его состояния во многом зависит развитие юридического знания и практики.
   - Административное право - комплексная отрасль правовой системы РФ, предметом регулирования которой являются общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти. Эти отношения непосредственно связаны с госуправленческой деятельностью и потому называются управленческими (а административное право - управленческим правом). Но не всякие управленческие отношения регулируются административным правом, а только те, которые выражают государственный интерес. Другими словами, отношения, которые по природе своей являются управленческими, но возникли в негосударственных формированиях (партиях, профсоюзах, банках и пр.), не относятся к предмету административного права. Впрочем, в отдельных случаях административное право регламентирует некоторые стороны внутренней жизни негосударственных формирований, например, применительно к трудовым коллективам.
   Нормы административного права определяют структуру и порядок деятельности аппарата государственной власти, компетенцию правительственных учреждений, администрации субъектов РФ и местных органов управления, порядок создания, реорганизации и упразднения государственных предприятий, организаций и учреждений, права и обязанности должностных лиц, взаимоотношения между органами управления и т.п.
   Административное право регламентирует порядок издания актов государственного управления, методы административной деятельности, устанавливает административную ответственность и порядок применения мер административного воздействия и принуждения.
   Таким образом, административное право есть совокупность норм права, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти; отношений между людьми, вовлеченными в госуправленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы, так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем. Этим обусловлены и методы правового регулирования, особенности источников и правовых норм, субъектов административно-правовых отношений.
   Традиционно административное право противопоставлялось гражданскому праву, в основе противопоставления - цели, предметы, методы регулирования.
   Подобное деление всегда было довольно условным, поскольку как публично-правовые, так и цивильные начала так или иначе присутствуют во всех отраслях права, и корректнее говорить лишь о преобладании тех или иных в конкретных нормативных комплексах.
   Соотношение отраслей административного и гражданского права приводится ниже.

КритерииАдминистративное
право
Гражданское
право
Цели правового ре-
гулирования
ПубличныеЧастные
МетодИмперативныйДиспозитивный
Содержание нормОбязывание, запретДозволение
Ведущий субъектГосударство, его органыЧастное лицо
Регулируемые отно-
шения
ОрганизационныеИмущественные
Тип правоотношенийВласть-подчинениеЮридическое равен-
ство
Средство правового
регулирования
Административный актДоговор
Направленность пра-
вового регулирова-
ния
Правовые ограниченияПравовое стимулиро
вание

   Развитие отрасли административного права предполагает следующие этапы:
   1. Разработка современной модели административного законодательства, уточнение принципов и методов регулирования, источников, расчленение структуры отрасли на тематические разделы (подотрасли), такие, например, как
   - органы исполнительной власти;
   - организация управления (общая и в отраслях, и в сферах);
   - государственная служба;
   - административно-правовые режимы;
   - контроль, надзор, учет;
   - другие.
   Четкая структура отрасли будет и ориентиром и "накопителем" нормативно-правового материала.
   2. Насыщение отрасли новыми правовыми актами. Например, применительно к первой подотрасли нужны федеральные законы о федеральных органах исполнительной власти и управления, об общих принципах организации исполнительных органов в субъектах РФ, о территориальных структурах федеральных органов, о порядке передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, об административной юстиции и др. Целесообразно действующие законы объединить в основы административного законодательства.
   3. Формирование основ административного процессуального законодательства, чтобы гарантировать права участников административного процесса высоким авторитетом закона, регламентировать процедуры деятельности органов исполнительной власти (принятие актов и тому подобное), порядок реализации прав граждан на участие в их деятельности органов управления, процедуры рассмотрения административных правонарушений. Целесообразно в законе о правилах административной процедуры определить административный процесс в расширенном смысле: как порядок реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих статусов в административной сфере и как порядок рассмотрения коллизий и споров по поводу их нарушений. Тогда концепция и сценарии формирования и развития административно-процессуального законодательства будут иными. В нем можно выделять подотрасли - процедуры обеспечения прав граждан в управлении, административная ответственность, административные правонарушения, производство по административным делам, административная юстиция и др. Именно в их русле можно готовить и принимать законы, способствующие стабилизации и укреплению режима законности в стране.
   - Муниципальное право (от лат. municipium - муниципия - город в древнеримском государстве с правом самоуправления; munis значит тяжесть, бремя, cipio - беру, принимаю) - городское управление, как бы берущее на себя бремя общественной власти с разрешения города и правительства. Это понятие является относительно новым в современной российской правовой науке и системе права РФ, появилось в начале 1990-х годов, хотя вопросы муниципального управления в свое время являлись предметом исследования российских дореволюционных юристов и деятелей земского движения. Муниципальное право регулирует правовое положение, структуру и деятельность муниципальных органов, т.е. муниципалитетов или коммун (поэтому в ряде стран вместо термина "муниципальное" употребляется "коммунальное право"). Под муниципалитетами понимается городское и сельское самоуправление.
   Муниципальное право - комплексная отрасль, для которой характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей. Оно рождается на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного, финансового, земельного, экологического права. Понятие "муниципальное право" используется в двух основных значениях: относительно самостоятельное направление в системе права РФ и учебная дисциплина, изучающая правовые нормы, регулирующие общественные отношения, субъектом которых являются муниципалитеты.
   Основой для формирования муниципального права как отрасли права послужило становление и развитие местного самоуправления в России. Поэтому муниципальное право можно определить как право местного самоуправления. Именно специфика местного управления, особенности отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, определяют своеобразие муниципального права, его предмета регулирования. Предметом муниципального права являются отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях (ст. 131 Конституции РФ).
   Предмет муниципального права определяется спецификой муниципального управления, особенностями отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, его своеобразием в городских и сельских поселениях. Сферу регулирования муниципального права составляют отношения в процессе реализации, во-первых, собственно полномочий местного самоуправления, т.е. тех, которые необходимы для решения вопросов местной жизни, и, во-вторых, - отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться соответствующим законом органы местного самоуправления. Исходя из этого, муниципальное право может быть определено и как право местного самоуправления.
   В России муниципальное право находится в стадии становления несмотря на богатый дореволюционный опыт земства; местному самоуправлению как атрибуту российской государственности уделяется все большее внимание, оно рассматривается в качестве необходимого элемента демократической организации государственной и общественной жизни.
   Систему права не следует отождествлять с системой законодательства. Система права складывается объективно в соответствии с существующими в каждой конкретной стране видами общественных отношений, система законодательства - результат целенаправленного формирования и упорядочения законодательства как совокупности нормативно-правовых актов.
   Различия между системой права и системой законодательства в основном состоят в следующем:
   - Исходным элементом системы права является правовая норма, а первичным элементом законодательства - нормативный акт. В этом смысле структура права и структура законодательства соотносятся как содержание и форма.
   - Право и законодательство различны по объему: законодательство не охватывает всего разнообразия нормативности - с одной стороны, а с другой, включает в себя кроме формулировок норм и иные элементы - технические, количественные и т.д.
   - Система законодательства отражает систему права и строится на ее основе. В этом смысле система права имеет первичный, источниковый характер, а система законодательства - производный. Система права служит объективной основой (матрицей) для системы законодательства.
   Законодательство, как и право, есть также система, а не просто механическая масса различных актов.
   В отличие от структуры права законодательство имеет не только отраслевое (горизонтальное), но и вертикальное, иерархическое строение.
   В основе отраслевой (горизонтальной) системы законодательства лежат два критерия: система права и система государственного управления. В соответствии с этими критериями горизонтальная плоскость системы законодательства расчленяется на отрасли законодательства, соответствующие отраслям права (конституционное законодательство, административное законодательство и т.д.) и комплексные отрасли законодательства, выделенные применительно к сферам государственного управления экономикой и социальными отношениями (природоохранительное законодательство, транспортное и т.д.).
   Отраслевая систематизация законодательства представлена в основном в виде отраслевых кодексов (административный, гражданский, уголовный и т.д.).
   Вертикальная (иерархическая) система законодательства предполагает классификацию нормативных актов по юридической силе и органам, их издавшим. Эта классификация опирается на разделение нормативно-правовых актов на законы и подзаконные нормативные акты.
   Законодательство Российской Федерации состоит из четырех уровней.
   1. Федеральное законодательство (Конституция РФ, Основы законодательства РФ и субъектов РФ, Основы политики РФ, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Федерации.
   2. Законодательство республик в составе Российской Федерации (конституции республик, законы и иные нормативные акты республиканского законодательства).
   3. Уровень краев и областей (нормативно-правовые акты, уставы, решения, постановления), краевых, областных представительных органов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, глав соответствующих организаций.
   4. Уровень автономной области и автономных округов (нормативно-правовые акты областного и окружных представительных органов и глав соответствующих администраций).

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. Мораль - право - политика: каково соотношение этих понятий (явлений)?
2. Охарактеризуйте систему права, право как систему, ее структурные компоненты.
3. Каковы сущностные признаки норм права и критерии их классификации?
4. Сформулируйте определения терминов: правоотношение, правореализация, право-исполнение, использование права, применение права, правомерность. В чем их различия?
5. Каково содержание и соотношение понятий: система права - система законодательства - правовая система?

 
< Пред.   След. >