YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Система государственного управления (Н.И. Глазунова) arrow 25.3. Государственная служба как публично-правовой институт
25.3. Государственная служба как публично-правовой институт

25.3. Государственная служба как публично-правовой институт

   Истинная сущность государственной службы заключается в возлагаемой на граждан вечным законом общежития обязанности содействовать органам государственного начала в выполнении ими своего назначения. В истории известны основные две формы службы: форма свободного соглашения и форма повинности.
   В XIX в. начались поиски и обоснования публично-правового характера государственной службы как средства выведения ее из-под монархического контроля, политического усмотрения и установления для нее непосредственной связи с государством.
   Концепция государственной службы как института ведения публичных дел, иначе государственных дел, восходит к римской традиции понимания демократического государства как республики (Res Publicus - дело общее, публичное дело народа). Государство становится фактическим общенациональным институтом лишь благодаря формированию государственной службы как действительной службы народу, его праву и закону.
   Государство есть общее дело народа - этот тезис получил международное правовое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 25): "Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации... и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным в органы государственной власти; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.
   Ведение государственных дел установлено как общая для институтов выборной власти и государственной службы функция, на участие в исполнении которой имеет право каждый гражданин. При этом избранные лица, равным образом и государственные служащие, осуществляя функции по ведению государственных дел, осуществляют не свое собственное, личное право, а совокупное, точнее публичное право всех граждан государства.
   Народ - учредитель государства, имеет естественное право на ведение своих совокупных, общих, публичных, государственных дел. Избранные народом должностные лица, равно как и поступившие на государственную службу граждане, выступают в таком случае доверенными народа. Этим самым утверждается положение о связанности правительства (политических органов и администрации) волей народа.
   Государственная служба - публичный институт реализации конституции, законов и функции государства. Она формируется как система нормативно установленных государственных органов - служб, надзоров, агентств и т.п. (не путать с органами госвласти) для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов госвласти и управления. Институт функциональных административных служб, имеющий не политический, а юридический характер, призван обеспечивать, гарантировать осуществление государственных задач.
   Для более глубокого понимания вопроса соотнесем, сопоставим понятие "государственная служба" с близкими, но не тождественными - "государственное управление", "орган государственной власти", "публичная служба".
   Телеологический характер отражаемых этими понятиями явлений (греч. teleos - достигший цели + logos - учение) позволяет увидеть их взаимосвязанность, взаимодополняемость по духу и смыслу реализации. Однако ни один из них не исчерпывает другого.
   Государственное управление как целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие на общество (процессы, отношения) государства, всей совокупности его органов и должностных лиц - сложная система, отражающая и статичную форму управляющего воздействия, в том числе институты власти, управленческую теорию, идеи, заложенные в стратегических целевых программах, законах, иных политических решениях, и процесс, который в свою очередь развивается как политическое воздействие (через процесс принятия политических решений) и как административное воздействие (в процессе исполнения законов и обеспечения исполнения всеми физическими и юридическими лицами). Таким образом, государственное управление обеспечивает политическое развитие страны, демократизацию общества и его жизни. Государственная служба обеспечивает реализацию политических программ, законов. Если содержательно госуправление поглотит госслужбу - это будет означать, что осуществление законов, программ будет политизировано, исполняться сообразно политическим целям, весь административный процесс и госслужащие будут отданы на усмотрение политических руководителей госорганов. Если же госуправление окажется поглощенным госслужбой, произойдет откат к тоталитаризму, станет проблематичным политическое развитие страны, т.е. участие общества в подготовке общезначимых решений, законов. Функционально-деятельностный подход к государственной службе позволяет характеризовать ее как административно-процессуальную форму госуправления.
   Каждый орган госвласти имеет в своей компетенции как функции по реализации госполитики, так и функции госслужбы. Это положение применительно к министерству выглядит следующим образом:
   Министерство - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику, осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
   Смысл политических функций - в делегированном законодательстве, т.е. праве издавать нормативно-правовые акты, делегированном министерству в его компетенционной сфере.
   Административные функции, иначе функции госслужбы, госадминистративного управления, в том числе административно-распорядительные, функционального регулирования, регламентирования, координации в законоустановленной сфере деятельности, связанные также с правом создавать административные структуры вне и в рамках министерства, а также административно-исполнительные, собственно профессионально-управленческие (разрешительные, организационные, по регулированию, учету, контролю, защите прав - в целом, правоприменения, обеспечения правового и процессуального административного режима). Таким образом, госслужба - это система госорганов (служб, надзоров, агентств и т.д.), исполняющих административные функции по предметам ведения, а также входящие структурно в состав министерств, ведомств подразделения, исполняющие административные функции.
   В зависимости от политических целей Правительство может включать или не включать в состав министерств те или иные административные службы. Стабильность в общественной жизни больше гарантируется именно тем, что каждая функция государства законом закрепляется за конкретной публичной службой в различных разделениях власти и госорганов всех уровней управления. При смене правительств, при роспуске парламента публичные службы, профессионально и непрерывно обеспечивая исполнение конституции, законов, удерживают законопорядок во внутри и внешнегосударственных отношениях. В Великобритании, например, поражение правящей партии не приводит к изменениям в госслужбе, сформированной на основе несменяемости. Французская административная наука полагает возможным говорить о госслужбе как регламентарной власти (власть во исполнение закона). В США госслужбу называют "четвертой властью", а государство - административным государством. Там значительный вес в обществе, наряду с правительственной администрацией, имеют так называемые независимые агентства (независимые от политических назначенцев), исполняющие систематически, непрерывно, беспрекословно функции публичных служб профессиональными чиновниками.
   Таким, образом, госорганы власти связаны с госслужбой как политическое влияние на администрацию, исполняющую госфункции. Здесь важно уточнить: политика, конечно, должна влиять и контролировать администрирование законов. Проблема в том, чтобы найти "чувство меры" в соотношении политики с администрированием. Ясно одно: именно состав функций, исполняемых в административном порядке, должен иметь соответствующее закрепление в статусе соответствующего рода госслужбы. Это вполне соответствует традициям российского права и управления. Исторически первичными инстанциями исполнения госслужбы были военная, дипломатическая, полицейская и прокурорская.
   Профессиональные административные службы в последнее время получают все большее развитие. К примеру, судебная власть создала службу судебных приставов, судебный департамент и другие органы.
   Государственная служба и государственные органы. Здесь необходимо отметить, что госслужба - это административный процесс исполнения титульного юридического процесса госоргана, действующего в определенном разделении госвласти. Можно сказать: госслужба является процессуальной формой госоргана (как судопроизводство для суда). Поскольку ни один госорган не исчерпывает собой института государственной власти и государства, а является только первичной ячейкой госаппарата, то конституционно-установленное единство госвласти при ее осуществлении обеспечивается единством административного процесса госслужбы как службы исполнения и обеспечения исполнения власти государства.
   В последнее время в российском обществе развернулась дискуссия вокруг конституционной нормы (ст. 5, ч. 3 Конституции РФ) о единстве исполнительной власти. Высказываются мнения о мерах по восстановлению единства и взаимодействию (взаимоответственности) всех уровней вертикали исполнительной власти. В связи с этим хотелось бы подчеркнуть: единство исполнительной власти обеспечивает единство госслужбы, исполнение и обеспечение исполнения законов, государственное администрирование на основе единых в масштабе всей страны правовых и процессуальных норм - это фундамент единого правового пространства Российской Федерации.
   Институт единства исполнительной власти устанавливается в гл. 1 Конституции РФ об основах конституционного строя, что предшествует регуляции ст. 10 о разделении госвласти при ее осуществлении. Думается, факт данной последовательности в конституционном регулировании отражает степень приоритетности установления.
   Государственная служба и публичные службы. Понятия соотносятся как целое и его часть. Как ни один госорган не воплощает в себе государство, так и государственная служба формируется как система госорганов - публичных служб наряду с аппаратом органов исполнительной власти, должностных лиц. Публичные службы (миграционная, налоговая, таможенная и пр.) в отличие от органа госвласти не обладают правотворческими полномочиями, т.е. не могут создавать, упразднять или изменять какое-либо право; они обеспечивают порядок и процедуры реализации, контроля, законности и защиты права.
   Государственная служба как термин имеет в РФ собирательный характер, обозначая совокупность различных типов (гражданской и военной), различных уровней (федерального, субъектов РФ, муниципального), различных видов службы.
   Содержательную деятельность каждого вида государственной службы определяет его базовая функция.
   В обобщенном виде функции единого целостного института госслужбы можно изложить следующим образом.
   Основная функция госслужбы - управление в процессе (во времени и пространстве) как служение государству, обществу в целях обеспечения законности и правопорядка, стабильности и развития.
   Госслужба - это ведение государственных дел в органах всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Управляя государственными делами во всех разделениях госвласти, государственная служба придает им правовую общность, чем способствует единству госвласти, правовому характеру государства.
   Принципы правового государства требуют (и тем определяют функцию госслужбы - исполнение законов) безусловного верховенства Конституции РФ и федерального законодательства над всеми иными отношениями и основаниями в частной и общественной жизни.
   Если какой-либо субъект права не исполняет сообразные обстоятельствам его действий нормы законодательства, то вступает  в силу другой принцип и реализуется еще одна функция госслужбы - обеспечение исполнения законов.
   Госслужба имеет регулятивные функции в отношении порядка и процедур реализации, обеспечения, охраны законности, контроля и защиты права, которые реализуются в практике нормо-технического восполнения правовых пробелов, в администрировании законов.
   В целом, фундаментальные функции госслужбы можно определить как правовосстановительные, правоприменительные, правоохранительные. Их осуществление придает праву всеобщий характер.
   Функции госслужбы по своему составу практически не изменяются при переходе от одного общественного строя к другому, при смене политического курса и политического руководства. Вот почему налаженный механизм госслужбы, госадминистративного управления - основополагающая закономерность государства и государственности как таковых, это - фундамент государственного дома, фактор стабилизации, прочности при всех социально-политических потрясениях. Это не означает, что госслужба становится отделенной от выработки и реализации собственно государственной политики. Наоборот, политика государства как общенациональная правовая стратегия развития страны становится: 1) защищенной институтом госслужбы от влияния на нее каких-либо партийных, корпоративных, частных интересов и целей; 2) обеспеченной качественным содержанием ее реализации, утверждением верховенства закона над политическими пристрастиями отдельных субъектов политики, политической конъюнктурой. Императивы общенациональной политики обретают форму закона и реализуются в деятельности госслужбы посредством администрирования закона.
   Свои ответственные функции государственная служба в полной мере может осуществить лишь при условии, если будет функционировать как правовой институт.
   Право госслужбы (этот термин известен конституционному праву ряда западных стран, скажем, ФРГ) - есть публичное право.
   Публичное право - совокупное (общее) право суверена - народа на власть, на безусловное исполнение его Конституции, законов, реализацию установленных прав и свобод.
   Реализуется публичное право через совокупность юридических норм, гарантирующих всем гражданам естественное право на участие в решениях общих, публичных дел (вопросов) непосредственно (прямые выборы, референдум) либо через избранных представителей (политических выборных должностных лиц), либо доверенных (государственных служащих, административных должностных лиц). Право (закон) исполняет государствообразующую, политика - государствореформирующую, а госслужба - государствоисполняющую роль.
   Государственная служба как правовой институт (право госслужбы) имеет три модуса (лат. modus - мера, образ, способ).
   - Публичное право как совокупность норм, гарантирующих общее, естественное право народа, граждан нации на профессиональное участие в ведении госдел. Это право реализуется нормами международного права, различных отраслей публичного права (конституционного, трудового, финансового, уголовного и т.д.
   - Корпоративное (административно-служебное) право как совокупность норм, регулирующих законоустановленный социальный институт профессионального сообщества государственных служащих; правила и процедуры поступления на службу, осуществления службы, продвижения по службе, прекращения службы. Это и право государства на управление госслужбой в целом, реализуемое посредством специального государственного ведомства. Оно реализуется нормами конституционного права, ординарных (тематических) законов о госслужбе.
   - Субъективное право гражданина на равнодоступность при поступлении на госслужбу, исполнение замещаемой госадминистративной должности. Это право регламентируется главным образом нормой конституционного права (ст. 32, ч. 1,4).
   Существенно, что госслужба как корпоративное право, иначе как социально-правовой институт, а также субъективное право граждан подчиняется государственному посредством административного права. Особенность законодательного регулирования госслужбы выражается в том, что осуществляется юридическое разделение отрасли административного права и законодательства, выделяется особая подотрасль - административно-процессуальное законодательство.
   Во французском административном законодательстве существует такой подход: часто закон заканчивается статьей о том, что декретом, принятым госсоветом (высший орган судебной власти в части административного права, административной юстиции) будет определен порядок его применения. И пока такой декрет не издан, закон не может вступить в юридическую силу.
   Государственный совет Французской Республики является структурой госслужбы, но в нем судопроизводство осуществляют чиновники, представляющие различные институты власти, в том числе центральной и региональной, исполнительной и судебной. Таким образом, процессуальная регуляция здесь оказывается прерогативой не исполнительной власти, а судебной. Получается, что исполнительная власть не устанавливает себе порядка административной деятельности, не регулирует свой собственный процесс исполнения функций государства.
   В России административная процессуалистика еще должна состояться как наука и практика и обеспечить развитие и зрелость государственной службы Российской Федерации как публично-правового института.
   Основные направления реформирования государственной службы РФ.
   1. Тенденция роста госаппарата имеет место (впрочем, практически во всех развитых странах). Однако проводимые мероприятия по сокращению структур и количества состава государственного аппарата не подкрепляются качественной проработкой задач и функций государственных органов, четким, разграничением полномочий и компетенций различных уровней власти и различных органов.
   Как неотложную задачу следует признать проработку методологии определения разумных пределов государственного управляющего воздействия на различные сферы жизнедеятельности общества (минимизировать опасность "перенапряжения" государства), обоснование технологий осуществления государственной политики, выбор методик и процедур оптимизации численности работников госаппарата.
   В качестве ближайшей меры можно проанализировать положения о всех 57 структурах федеральных органов исполнительной власти, с тем чтобы исключить дублирование функций, упорядочить (разграничить предметы ведения, полномочия и ответственность) предметную деятельность госорганов.
   2. Дестабилизирующим фактором российской государственности являются нестабильность, частые перестройки (реорганизации) системы министерств, ведомств, административных служб. Главная причина этого - зависимость государственной службы от политики, политической конъюнктуры. Каждая новая "команда" политиков на высшем уровне государственного управления проводит очередную реорганизацию исполнительных органов, что нарушает заложенные в Конституции РФ принципы безусловности, непрерывности исполнения законов, реализации конституционных прав, интересов граждан.
   Стране нужен закон о порядке формирования и изменения состава федеральных органов исполнительной власти и их подразделений.
   Необходимо ускорить принятие кодекса государственной службы, этического кодекса государственного служащего (кодекса поведения государственного служащего, кодекса чести государственного служащего - в различных странах именуется по-разному).
   Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации", принятый в 1995 г., содержит более 40 отсылок на другие нормативные акты, из них порядка 30 отсылок на федеральные законы до сих пор не нашли подкрепления в законодательстве.
   Не урегулирован ряд неотложных вопросов, в том числе:
   - обязательность проведения конкурса при поступлении на государственную службу;
   - порядок проведения квалификационных экзаменов для присвоения квалификационных разрядов государственными служащим и порядок сохранения разрядов;
   - введение взаимно однозначного статуса государственных служащих РФ и ее субъектов, государственных и муниципальных служащих;
   - порядок ведения реестров государственных служащих и другие.
   3. Необходимо создание единого публично-правового института государственной службы Российской Федерации. Единая система публичной службы есть конституционное обоснование (и по здравому смыслу) единой системы государственной власти, единой российской государственности, равного доступа граждан к государственной службе.
   4. Все имеющиеся в практике современных стран, в том числе и России, способы поступления на службу и продвижения по службе соответствуют одной из двух моделей: традиционной, в основе которой протекционизм и принцип "по усмотрению начальства", и рационально-легальной, в основе которой нормативно-правовое регулирование и рациональный отбор на службу, а также при занятии государственных должностей. Только данная модель обеспечивает предсказуемость управления, повышение эффективности. И требуются дополнительные меры государственного воздействия на кадровую политику и институт государственной службы, с тем чтобы ускорить переход от устаревшего политически и морально "усмотрительного" подхода в решении кадровых вопросов к рациональным и законным способам, гарантирующим гражданам России равный доступ к государственной службе и продвижению по службе.
   Целесообразно нормативно признать конкурсный отбор на государственную службу - более всего соответствующим конституционному курсу развития России по пути демократизации, к правовому государству.
   Конкурсный отбор на государственную службу должна проводить Государственная конкурсная комиссия (далее ГКК) при Совете по кадровой политике и государственной службе при Президенте РФ как его исполнительный орган, а не структурное подразделение Администрации Президента. Принципами организации и функционирования ГКК целесообразно признать:
   - постоянную занятость,
   - независимость,
   - коллегиальность,
   - межведомственный состав,
   - четкое правовое регламентирование статуса и процедур.
   5. Конкурсный отбор на государственную службу проводится как открытый в три этапа.
   Первый этап - конкурс документов. Право на участие имеют граждане России не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, отвечающие установленными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации требованиям, предъявляемым к государственным служащим. Граждане не допускаются к участию в конкурсе в установленных случаях, в том числе при наличии подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению обязанностей по службе. Целесообразно определить перечень таких заболеваний.
   Второй этап - государственный вступительный экзамен на службу, который включает проверку общей культуры, общих знаний (а не знание в какой-то конкретной форме). Такая практика существует в Западной Европе на всех уровнях приема на государственную службу на конкурсной основе. Подход ориентирован не на непосредственное назначение на конкретную должность, а на выявление категории лиц, способных к государственной службе.
   Важное место на этом этапе должно отводиться проверке моральной и нравственной культуры кандидатов на занятия государственных должностей (именно на это обращают внимание при приеме на работу в любой уважающей себя фирме во всех странах). В ходе проверки должны фиксироваться следующие качества государственных служащих:
   - глубина знаний принципов и норм общей и профессиональной; (административной) этики;
   - развитие нравственного сознания и нравственной воли;
   - характер поведения при преодолении служебных трудностей;
   - стиль поведения в экстремальных и конфликтных ситуациях;
   - устойчивость к соблазнам власти.
   Третий этап - формирование списка кандидатов (резерва) государственной службы России. ГКК составляет и закрывает список. Принятые кандидаты получают право в порядке очередности занять вакантную должность младшей группы или участвовать в конкурсе на замещение государственной должности соответствующей группы (с учетом стажа и образования). В случае, если какой-либо кандидат снимет свою кандидатуру, то первый из числа не принятых, но выдержавших конкурсный вступительный экзамен, включается в список резерва на государственную службу.
   6. Замещение вакантных государственных должностей осуществляется на основе конкурса (конкурсного отбора) или по контракту.
   Контракт должен рассматриваться как дополнение (не замена) конкурсного отбора. Положение о контракте регламентируют случаи, позволяющие администрации принимать специалистов по трудовому законодательству. ГКК целесообразно делегировать полномочия надзора за соблюдением данных норм.
   Конкурс на замещение государственных должностей:
   а) относится ко всем группам государственных должностей: младшей, старшей, ведущей, высшей категории В;
   б) проводится как открытый, так и закрытый (внутриведомственный - для служащих данного ведомства);
   в) внутриведомственный конкурс проводится в государственном органе с участием членов ГКК или ее подразделением в ведомстве.
   Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе ГКК от имени совета по кадровой политике и государственной службе при Президенте РФ публикует объявление государственного органа о конкурсе на замещение вакантной должности и требованиях, предъявляемых к претенденту, а также условия прохождения федеральной государственной службы.
   В конкурсе на замещение государственных должностей могут принять участие:
   - кандидаты на государственную службу, зачисленные ранее в список резерва в порядке очередности;
   - выпускники вузов, имеющие диплом специальности 061000 - "Государственное и муниципальное управление" и приравненных к ней специальностей;
   - государственные служащие независимо от того, какую должность они замещают в момент проведения конкурса.
   К конкурсу на замещение должностей 4-й и 5-й групп допускаются граждане, имеющие стаж государственной службы не менее трех лет и соответствующее образование. Граждане, изъявившие желание участвовать в конкурсе, представляют необходимые документы в ГКК (за исключением кандидатов на государственную службу, зачисленных в список резерва, у которых в ГКК уже есть "Личное дело").
   Второй этап конкурса на замещение вакантной должности проходит в форме квалификационного экзамена на соответствующую должность или для присвоения квалификационного разряда, соответствующего данной должности. Выдержавшие конкурс получают индивидуальное назначение и профессиональную (пе-ре)подготовку до или после назначения.
   7. Целесообразно определить квалификацию специалистов - выпускников вузов по специальности 061000 "Государственное и муниципальное управление" в соответствии с Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих (Указ № 33 от 11 января 1995 г.) - советник, референт государственной службы, что даст право выпускникам участвовать в конкурсе на замещение вакантных должностей второй группы и получении соответствующего квалификационного разряда после сдачи квалификационного экзамена и индивидуального зачисления на должность.
   8. Представляется своевременным ввести институт карьерной пожизненной службы в отношении граждан, имеющих стаж работы в государственных органах более 10 лет, пересмотреть статус работников государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования и других), причислив их к государственным служащим.
   Практика государственного управления в России подтвердила вывод о том, что отсутствие специализированного постоянно-действующего государственного органа по вопросам государственного управления и государственной службы блокирует развитие теории и практики государственного строительства, становление и реформирование публично-правового института государственной службы. Создание такого органа необходимо признать актуальнейшей задачей.
   В качестве ближайшей меры целесообразно восстановить Совет по кадровой политике и государственной службе при Президенте РФ и при нем - постоянно (или регулярно) действующий исполнительный орган - государственно-квалификационную комиссию ГКК. Такая комиссия предусматривалась Указом Президента РФ № 604 от 29 апреля 1996 г.
   Комиссия должна состоять из трех категорий лиц: представителей аппаратов палат Федерального Собрания, других ветвей власти; правительственной инспекции и общественных экспертов.
   Комиссии в числе ее функций необходимо предусмотреть организационное и методическое обеспечение конкурсного отбора кандидатов на государственную службу и претендентов на замещение вакантной должности (разработку критериев отбора, программы экзаменов и т.д., формирование списка резерва государственной службы и банка данных о тех, кто выдержал экзамен и занесен в список кандидатов, координировать работу кадровых служб и процесс востребования резерва государственной службы различными ведомствами).
   Если комиссия будет постоянной, ей можно делегировать надзорные (контрольные) функции Совета по кадровой политике в государственных учреждениях.
   Представляется, что ГКК может осуществлять еще одну, очень важную функцию - проектно-нормативную, т.е. готовить указ Президента (или акт Правительства) о составе федеральных органов исполнительной власти и их подразделений. Эта мера поможет упорядочить отношения между политическим руководством и профессиональной государственной службой.
   В России сейчас сложилось такое положение, что публичные административные службы зависят от усмотрения политического руководства, юридически не защищены и при каждой новой "команде" главы государства подвергаются реорганизации. Назначение нового министра также приводит зачастую к реорганизации структуры и аппарата подведомственного министерства. Конечно, нужен закон, закрепляющий функции государства, формы и порядок их реализации за соответствующими службами.
   ГКК может реализовать функцию правового контроля, чтобы руководитель государственного органа не был судьей в собственных делах, юрисдикционные полномочия по административному разбирательству дел и споров, в том числе возникающих при нарушении права граждан РФ на равный доступ к государственной службе.

 
< Пред.   След. >