YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Система государственного управления (Н.И. Глазунова) arrow 26.1. Профессиональная культура управления
26.1. Профессиональная культура управления

26.1. Профессиональная культура управления

   Профессиональная культура управления имеет свою специфику, что позволяет ее выделить как относительно самостоятельное явление, имеющее свои закономерности организации, развития.
   Она характеризует поведение и отношения людей одной из малых социальных групп, но в то же время распространяется на все другие явления в обществе. Потому-то вопрос о том, насколько адекватно ситуации в обществе происходит становление новой культуры управления, волнует не только специалистов, исследователей и профессионалов-управленцев, но и всех тех, кто так или иначе находится в системе общественных отношений.
   Как подсистему государственного управления профессиональную культуру управления следует отнести к системам "неравновесным", с преобладанием субъектобъектной направленности.
   Развитие рыночных отношений, появление многочисленных совместных предприятий потребовали сопоставления и сосуществования различных управленческих культур как западных, так и восточных, обусловило их взаимопроникновение, поставило в повестку дня задачу выявлять общечеловеческие проблемы в культуре управления и общения, нормативного и теоретического обоснования различных средств ее трансформации.
   Не стоит, к слову сказать, преувеличивать заслуги профессиональной культуры управления в американской практике. Уже более 10 лет в США говорят о кризисе, который переживает государственное управление1. Среди его причин специалисты из Национальной академии государственного управления наиболее часто называют некомпетентность госслужащих, неупорядоченность структуры госаппарата, отсутствие действенных механизмов координации и преодоления межведомственных барьеров, инерцию и неуступчивость аппарата администрации, неудовлетворительную реализацию решений, принимаемых высшим политическим руководством. Напоминанием этому является знаменитый "Уотергейт"2. К тревожным сигналам американцы относят ухудшение качества работы высшей школы: показатель ухудшения этого качества составляет в Америке 25%, в Японии - 10%. От 1/4 до 1/3 взрослого населения США функционально неграмотно. Американская управленческая культура не может выступить эталоном для российской практики управления. Разумны опора на национальную культуру российского народа, активизация самоменеджмента в решении непростых задач приумножения культурного наследия в профессиональной деятельности управленцев.
   Термин "профессиональная культура управления" не закреплен в словарях, имеет множество синонимов (управленческая культура, профессионально-нравственная культура труда, профессиональная этика, профессионализм и т.д.), его можно встретить на страницах экономической, социологической, политической, культурологической литературы.
   Система профессионально-управленческой культуры может быть понята и изучена на основе анализа ее трех уровней: 1) на общенациональном уровне государственной службы как публично-правового института и носителя специфической корпоративной культуры; 2) на уровне госучреждения с его стилем работы, который нормируется из совокупности принятых, устойчивых образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, накопленных коллективом традиций, прошлого опыта и современных ориентации; 3) на уровне личности государственного служащего, культура которого вмещает в себя определенную совокупность профессиональных качеств и свойств, убеждений, знаний и навыков, определенный репертуар управленческих технологий.
   Нельзя согласиться с постановкой вопроса о массовой управленческой культуре, т.е. "управленческой культуры практически всего населения", по крайней мере в ближайшей перспективе. Объективных и субъективных условий для реализации конституционной установки на народовластие, а уж тем более на полное его правление сегодня нет. Идею реального участия масс в управлении, если не реанимировать утопии "развитого социализма", можно отнести к разряду перспективных, а использование термина "массовой управленческой культуры" затушевывает истинное состояние профессиональной культуры управления.
   Профессиональная культура субъектов управления вычленима лишь в абстракции. В реальности она вплетена в различные другие культуры субъекта: политическую, правовую, информационную, нравственную, которые в свою очередь связаны с культурой общества.
   Системный подход к профессиональной культуре государственного служащего позволяет увидеть структуру профессиональной культуры управления, состоящую из таких важнейших компонентов как: политическая культура; правовая культура; нравственная культура; собственно управленческая как технологический компонент - т.е. профессионализм.
   - Культура политическая представляет собой совокупность и характер политических знаний, образцов и норм поведения, ценностей и традиций, норм, определяющих особенности политических институтов и процессов данного общества, его политической системы. Кроме того, это исторический опыт, память социальных общностей и отдельных людей в сфере политики, их ориентации и навыки, влияющие на политическое поведение.
   Термин "политическая культура" введен в западной литературе в 1956 г. американским политологом Г. Алмондом. В его понимании политическая культура - это особый тип ориентации в отношениях субъектов политики, их взаимосвязей с объектами политического воздействия, отражающих специфику политической системы общества.
   Существует много подходов к определению политической культуры. Она рассматривается как:
   - тип верований, превалирующий среди членов общества, и образцов, по которым эти верования формируются;
   - понятие, адекватное политической системе;
   - совокупность ориентации и политических действий;
   - политическое сознание;
   - субъективное восприятие истории и политики, субъективный фактор политической системы общества.
   Структурно политическая культура включает в себя: культуру политического сознания (политические убеждения, ценности, традиции, обычаи, нормы), культуру политического поведения (образцы политического участия и политической деятельности) и культуру функционирования политических институтов (культуру электорального процесса, культуру принятия и реализации политических решений и культуру регулирования социальных конфликтов).
   Обычно проводится классификация политической культуры:
   1) по отношению к власти - господствующая и контркультура;
   2) по уровню общности - общая и субкультура (характерная для определенной группы). По признаку уровня общности выделяют социально-классовую политическую культуру, национально-этническую, религиозно-политическую, региональную.
   Кадры государственного персонала должны быть сориентированы на деятельность правового государства и хорошо знать соответствующие отрасли права. Наряду с установками и ценностями политической культуры профессионального чиновника формируют требования правовой культуры.
   Правовая культура - это глубокое знание и понимание права, высокосознательное использование его предписаний как осознанной необходимости и внутренней потребности.
   Правовая культура тесно связана с правосознанием, опирается на него, соотносится как общее с сущностным, частным. Исследователи различают правовую культуру общества, групповую, индивидуальную, а также правовую культуру должностных лиц.
   В работе сотрудников органов власти и управления правовая культура особенно важна, ибо сопряжена с законностью в функционировании этих органов. Именно по тому, законно или незаконно поступают в каждом отдельном случае должностные лица, граждане судят о правовой культуре госслужбы.
   Эффективность обеспечения прав и свобод граждан также свидетельствует об уровне правовой культуры работников органов госаппарата. Быстрое, правильное реагирование на жалобы, заявления есть свидетельство культуры и законности.
   Одним из требований правовой культуры является чуткое и отзывчивое отношение к запросам людей. Чуткость к людям - дело не личного вкуса. Это принцип управления, требующий от госслужащих высокой культуры и высокоразвитого правового сознания.
   Правовая культура госаппарата наряду с отмеченными общими показателями характеризуется также комплексом специальных знаний, умений и навыков, позволяющих правильно и своевременно разрешать возникающие в процессе работы вопросы, давать оценку отдельным фактам в соответствии с нормами права, требованиями уставов, инструкций и приказов, тактически грамотно осуществлять борьбу с правонарушениями.
   Своеобразным показателем правовой культуры должностных лиц является юридически грамотное оформление актов применения правовых норм как по содержанию, так и по форме. Акт применения в соответствии с требованиями законности должен обязательно содержать ссылку на конкретное нормативное установление и конкретную формулировку решения вопроса. Данное требование является одной из важнейших гарантий охраны прав и свобод граждан.
   Квалификация правовой практики госслужащих соотносится с уровнем профессионального правосознания управленцев.
   Под правосознанием принято понимать совокупность юридических знаний и оценочных отношений к праву, регулирующих поведение (деятельность) человека в юридически значимых ситуациях.
   Усвоение правовых норм происходит в течение всей жизнедеятельности человека независимо от профессии, вероисповедания, национальности, однако степень усвоения связана с нравственностью. Можно различать три уровня развития нравственно-правового сознания.
   Уровень первый - признание законов. Человек, находящийся на этом уровне, не отличает нравственных принципов от законов. Для него закон справедлив уже потому, что он признан законом.
   Уровень второй - поддерживание законов, законопослуша-ния. Человек, находящийся на втором уровне, выполняет законы, так как считает, что они утверждают порядок в обществе. В отличие от первого уровня на втором учитываются мотивы действий и различаются зло, причиненное поступком, и последующее наказание. То есть, если человек украл, то он понимает, что он вор, даже если не пойман.
   На третьем уровне - участие в законотворчестве. Человек, находящийся на этом высшем уровне нравственно-правового сознания, осознает различие между ценностями социального порядка, общечеловеческой этикой и конкретными законами, соотносит их с принципами справедливости, оценивает и стремится создавать юридические законы с позиции внутренних моральных принципов. Для него основной критерий необходимости законов - обеспечение прав человека, достижение социального согласия.
   Правосознание госслужащих - ответственный блок правовой культуры общества, оно влияет на формирование и закрепление правовых норм и функционирование их в обществе. Представляют интерес предложенные психологами методика изучения и критерии оценки уровня правосознания государственных служащих.
   Высокий уровень правосознания госслужащего подтверждается тем, что он не только знает конституционные основы правовой системы, государственное, административное, гражданское и трудовое право, но и использует право как инструмент социального управления, активного противодействия нарушению любых правовых норм в любых условиях. В то же время пассивное отношение к нарушениям правовых норм свидетельствует о среднем уровне правосознания. Если госслужащий знает законы, но не выполняет их, уровень его правосознания низкий. А это значит, что госслужащий, приблизившийся к низкому уровню правосознания, способен не только допускать, но и сам может умышленно нарушать законодательство, не способен подчиняться нравственному кодексу закона.
   Структура профессионально-управленческой культуры в ее сущностных элементах должна быть представлена нравственной культурой государственных служащих.
   Нравственная культура может быть очерчена как совокупность этических ценностей, приоритетов, стандартов в отношениях и взаимосвязях, раскрывающих наиболее общие, отличительные черты и приемы корпоративной деятельности профессионалов-управленцев. Нравственная культура госслужащих является предметом научных исследований по административной этике.
   Этика связана с ценностями, относящимися к человеческому поведению, которые свидетельствуют о правильности или ошибочности определенных действий, о мотивах и результатах таких действии.
   Существует несколько теоретических школ, которые по-разному подходят к принципам этического, морального поведения человека.
   1. Эмпирическая школа утверждает, что этика определяется через человеческий опыт и нахождение общего согласия. Эмпирическая теория основывается на реальных фактах и явлениях, которые могут быть измерены и классифицированы. Оценка этичности поведения не может существовать отдельно от фактов и конкретных поступков.
   2. Рациональная теория исходит из того, что мораль необходимо изучать через объяснение и понимание причинных связей. Этические действия определяются разумной логикой, а не опытом. Платон, Аристотель и Спиноза были основателями этой концепции. Они утверждали, что каждая ситуация является уникальной и требует особого рассмотрения, определения в каждом частном случае, что плохо, а что хорошо.
   3. Естественная (интуитивная) теория основывается на идее: мораль нельзя понять только из опыта и разума, сама человеческая сущность ведет к пониманию того, что хорошо, а что плохо.
   Проблема этики в государственном управлении связана с тем, что перед госслужащим возникает вопрос морального выбора в процессе его профессиональной деятельности.
   В последнее время общеупотребимым стало сочетание слов - административная этика. Понятие означает кодекс поведения государственных служащих, предписывающий им определенный тип нравственных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения отправления ими своей профессиональной службы. Этика наряду с психологическими, педагогическими, экономическими и другими компонентами - только одна, хотя и очень важная составляющая в профессиональной культуре административных работников.
   Административная этика как новое научно-педагогическое направление изучает влияние морали на работу госаппарата и ищет ответы на вопросы, что является правильным, а что ошибочным в поведении госслужащих, и что необходимо предпринять для формирования у них высоких моральных принципов.
   В качестве средства регулирования поведения руководителей и служащих выступает внешний контроль (правила, кодексы, законы) и внутренний контроль (убеждения, ценности и нормы).
   При возникновении этических дилемм (например, этика выбора средства и цели) управленцы должны следовать трем принципам:
   1. Максимальный социальный результат и удовлетворение интересов большинства людей.
   2. Соблюдение прав, свобод и достоинства других лиц.
   3. Справедливое распределение выгод и издержек среди различных групп и слоев общества.
   В последнее время наряду с традиционными проблемами административной этики - коррупцией, неэтическим поведением, дискриминацией и другими подобными возникают новые, связанные с приватизацией, децентрализацией, информационными технологиями и т.д.
   Культура является ценностным выражением деятельности людей, ее результатом и специфическим способом преемственности поколений. Этот общеметодологический подход позволяет профессионально-управленческую культуру госслужащих рассматривать как переменную и результирующую из суммы представлений о значимости норм, принципов, образа поведения, составляющих основу организационно-правовой структуры данной категории людей. Именно эти совместные ценности являются центральным и связующим звеном организации государственных служащих как социально-правового института.
   Вероятно, самая большая сложность описания этой культурной сферы состоит в том, что она включает в себя не только поддающиеся рациональному описанию цели, приоритеты, стиль деятельности, нормы профессиональной этики, но также и стереотипы групповых мифов, верований, носящих едва ли не иррациональный характер и передающихся путем передачи из поколения в поколение. При этом наследуются и воспроизводятся не только привлекательные для общества черты госслужбы, но и не красящие ее. Например, традиционные в большинстве стран трудности карьерного продвижения женщин, поступления на службу представителей национальных меньшинств и т.д.
   Госслужба как социально-правовой институт имеет важное идеологическое значение. Она носитель государственнической идеологии.
   Глубинные свойства госслужбы как идеологического института описал в своей работе французский исследователь Жак Шевалье. По его мнению, они заключаются в том, что госслужба служит созданию идеализированного образа государства: великодушного, доброжелательного, озабоченного исключительно благополучием своих подданных. Этот миф стараются поддержать работники госаппарата, своей службой формировать позитивный общественный имидж государственной власти и всех, занятых в госуправлении. Таким образом, в понятии "государственная служба" смешиваются нерасторжимым образом реальность и миф, скрепленные "правовым цементом".
   Главная идеологемма госслужбы сводится к утверждению, что служба будет иметь место ровно столько, сколько будет существовать государство, ибо она является неотъемлемой чертой последнего. Подверженная воздействию права и преобразуемая под влиянием идеологии, госслужба в силу своей многофункциональности и поливалентности, - это фундамент государственного здания.
   Понятие "господства" вплоть до конца XX в. - существовало как миф, на который опирается государство для обоснования своей законности, и коренной юридический принцип государственного права, и как критерий определения задач государства. Образ государства нес на себе печать порядка, авторитарности; государство воспринималось как высшая инстанция, пользующаяся в обществе безграничной властью. Соответственно, административное право строилось вокруг того же догмата "господства", который оно поддерживало и укрепляло, и рассматривалось прежде всего как совокупность прерогатив и привилегий, которыми администрация пользуется в одностороннем порядке. Наконец, идея господства определяла способ государственного вмешательства в жизнь общества: поскольку государство обязано обеспечивать порядок и дисциплину, его основная функция - определять рамки законности, в которых должна протекать жизнь общества, устанавливать правила, которых должны придерживаться действующие лица.
   Идеология господства государства, этот миф и принцип стали основой торжества режима тоталитаризма, порождали демонию власти.
   Термин демония власти (гр. diamon - божество, дух; в христианской мифологии - дьявол, злой дух) используется для характеристики одержимости воли руководителя (руководящей группы), стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда огромной власти, славы, почестей и т.д.). Наиболее опасное ее проявление - стремление к расширению, подчинению других ветвей (органов) власти, бесконтрольному властвованию.
   Наконец, догмат господства государства, его державного могущества начинает заменяться новой концепцией. Современная демократическая доктрина рассматривает государство не только как политическую данность, институт властвования, но как воплощение нации, ее юридическую персонификацию. Отныне государственная власть предстает как власть, управляемая и ограниченная законом; как слуга общества, производитель услуг, цель которого - наилучшее удовлетворение потребностей граждан. Эта концепция постепенно обретает научно-практическую конструкцию, вербует все больше сторонников, становясь официальной идеологией государственной службы.
   Одной из черт корпоративной культуры государственных служащих является распространение групповых мифов с различными целями обеспечения лидерства в своей отрасли, укрепления авторитета своего ведомства, представляющего страну на мировой арене.
   Помогают создать традиции и мифы, формировать профессиональную культуру госслужбы такие идеологические методы и средства, как профессиональные кодексы, отраслевые праздники, тиражированные средствами массовой информации ведомственные атрибуты, музеи учреждений (отрасли, территориально-административных единиц), популяризация ценностей и традиций госслужбы в книгах, брошюрах, рекламных проспектах, кино- и видеофильмах и проч.
   Итак, важнейшим элементом политического сознания и культуры госслужащих является государственное мышление как способность мыслить в масштабе и интересах всего государства, определяющая и соответствующую деятельность по службе в интересах всего государства.
   Проблема ценностей в российской культуре управления проявляется в том, что сосуществуют два начала, две тенденции в развитии чиновничества. Общеизвестно, что в России преобладало коллективно-общинное начало над личностно-индивидуальным в регулировании социальной организации, складывающихся в ней отношений. Человек служил общине и государству - это считалось естественным. Постепенно доминанта коллективизма абсолютизировалась и привела к тому, что человек стал винтиком в государственной машине, строительным камнем для коллектива, средством для достижения государственного интереса. Личность потерялась, жизнь человека обесценилась.
   Реформы периода перестройки сопровождались подъемом индивидуализма, либерального радикализма, что не только разрушало коллективизм как базовую ценность, но и дестабилизировало общественные отношения. Разрушение традиций сопровождалось культурным шоком, распространившимся на сферы бытия и сознания. Негативные элементы в механизме управления сохраняются в виде персонифицированной власти, когда ведущую роль играют не формально-правовые, не институциализированные, а личные отношения между участниками управления и в субъектно-объектных связях, и проявляются в бытующих представлениях типа: главенствует не закон, а лицо; главное - не буква, а дух закона.
   В настоящее время постепенно и противоречиво начинается процесс установления некоего "баланса" двух противоположных начал, поиск меры их соотношения. Здесь важно обоснованно сблизить систему ценностей и ориентиров рядовых граждан России и тех, кто призван по долгу обеспечивать нормальное функционирование государства. На одно из главных мест в определении приоритетов управления персоналом госаппарата выдвинулась задача выработки теоретической модели государственного служащего, сочетающей способности обеспечить гармонию государственных, групповых и индивидуальных интересов, механизмы воспитания гражданственности чиновника как синтеза общенациональных и всечеловеческих начал.
   Обобщая сущностную характеристику профессиональной культуры управления, выделим три важные ее составляющие.
   1. Профессиональная культура - это феномен, который предстает как результат человеческой деятельности и как процесс, находящийся в постоянном развитии.
   2. Профессиональная культура - показатель качественного состояния управления.
   3. Это сложная самоорганизующаяся система, на которую воздействуют факторы, условия как извне (культура, деятельность общества, мирового сообщества), так и изнутри, т.е. закономерности развития самой системы управленческой культуры госслужащих.

 
< Пред.   След. >