YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Арбитражное процессуальное право (В.В. Ефимова) arrow 12.3. Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц
12.3. Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц

12.3. Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц

   Данную категорию по своей значимости можно отнести к одной из наиболее важных категорий дел, рассматриваемых арбитражными судами. Об этом свидетельствует упоминание указанного способа судебной защиты в ст. 12 ГК РФ - защита гражданских прав осуществляется в том числе путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
   Судебная практика по указанным делам, по существу, отражает сложившуюся практику реализации государственными органами и органами местного самоуправления своих полномочий в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
   Дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов- исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 24 АПК РФ (ч. 1 ст. 197). То есть, по существу, подобные дела рассматриваются в порядке административного судопроизводства, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом (ч. 1 ст. 189 АПК РФ).
   Подведомственность и подсудность
   С точки зрения подведомственности споров рассматриваемой категории необходимо учитывать субъектный состав спорных правоотношений.
   Так, статья 33 АПК РФ указывает ряд случаев, когда дела рассматриваются арбитражным судом независимо от того, являются ли участниками правоотношений, из-за которых возникли спор или требование, юридические лица, индивидуальные предприниматели или иные организации и граждане (специальная подведомственность).
   К таким случаям закон относит дела по спорам об отказе или уклонении от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также другие дела, возникающие при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, в случаях, предусмотренных федеральным законом.
   Федеральный закон предусматривает, что правом на обжалование ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления обладают также:
   1) прокурор - если оспариваемый акт затрагивает права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 52 АПК РФ);
   2) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконных решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");
   3) антимонопольные органы обращаются с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (п. 6 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции");4) налоговые органы с требованиями о признании регистрации предприятия недействительной - если нарушается установленный порядок создания предприятия или учредительные документы не соответствуют требованиям законодательства (п. 11 ст. 7 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации");5) органы исполнительной власти по рынку ценных бумаг - если они выступают в защиту государственных и общественных интересов и охраняемых законом интересов инвесторов (ст. 14 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг").
   Во всех иных случаях споры об обжаловании ненормативных правовых актов организациями, не являющимися юридическими лицами, должностными лицами и гражданами, не имеющими статуса индивидуального предпринимателя, не подлежат рассмотрению в арбитражном суде. При возникновении подобного спора заявителям следует обращаться в суд общей юрисдикции.
   В случае если в арбитражный суд поступило заявление, не соответствующее указанным выше критериям, такое дело подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.
   По вопросам подсудности заявитель должен учитывать, что дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются ВАС РФ как судом первой инстанции.
   По делам данной категории возможна также передача дела из одного арбитражного суда в другой, если обе стороны заявили ходатайство о рассмотрении дела по месту нахождения большинства доказательств (п. 2 ч. 2 ст. 39 АПК РФ).
   Возможные варианты предмета требований
   В целях правильной формулировки заявляемых требований необходимо иметь представление о различиях между ненормативным правовым актом, решением, действием и бездействием государственного органа, органа местного самоуправления, иных органов и должностных лиц.
   Общим для всех указанных актов, решений и действий является их персонифицированный характер и связь с реализацией властных полномочий.
   Различия в первую очередь необходимо провести между ненормативным правовым актом и решением.
   По нашему мнению, решения, упоминаемые в гл. 24 АПК РФ, в отличие от ненормативных правовых актов имеют процедурный характер по отношению к материально-правовому обязательству, возникшему на основании принятия ненормативного правового акта либо на иных предусмотренных законом основаниях.
   Так, если налоговое обязательство возникло на основании привлечения к налоговой ответственности, то решения о взыскании задолженности за счет денежных средств или о взыскании задолженности за счет иного имущества следует рассматривать в качестве процедурных решений, обеспечивающих принудительное взыскание налоговой задолженности.
   Если исходить из такого принципа, то при формулировке заявляемых требований следует учитывать характер оспариваемого акта (первичный или производный, процедурный).
   Далее, решения от действий можно различать, во-первых, по наличию соответствующих реквизитов (наименование, наличие постановляющей части), во-вторых, по содержанию (безусловная реализация властных полномочий).
   Что касается действий, то необходимо учитывать, что к ним относится все, что не может рассматриваться в качестве ненормативного правового акта или решения. Оспариваемые действия могут быть оформлены письменно либо не иметь письменного оформления. И в том и в другом случае действия можно оспорить в арбитражном суде. Однако в силу специфики реализации административных полномочий действия властного характера, как правило, оформляются письменно. К оспариваемым действиям можно отнести, в частности, требование об уплате недоимки, государственную регистрацию имущественных прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, наложение ареста на имущество и т. д.
   В отношении обжалования бездействия следует учесть, что последнее может сопровождаться и определенными действиями (например, отказ в возврате переплаты по налогу при общем бездействии - невозврате налога). В этой ситуации можно оспорить как действия, так и бездействие.
   Кроме того бездействие можно оспорить тогда, когда закон или иной нормативный правовой акт устанавливает срок для совершения действий и указанные действия не совершаются.
   Процессуальное законодательство предусматривает специальные требования к заявлению об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.
   Так, согласно ч. 1 ст. 199 АПК РФ, помимо общих требований в заявлении должны быть указаны: наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие); название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий; права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием); законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие); требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
   В силу приведенных норм закона в качестве заинтересованного лица в заявлении необходимо указать орган или лицо, принявшее оспариваемый акт.
   При этом право выбора чьи действия или акты оспаривать (органа или должностного лица) принадлежит заявителю.
   Аналогичный подход изложен в п. 49 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации". Согласно данному пункту, принимая к рассмотрению иски налогоплательщиков об обжаловании действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов, суды должны исходить из того, что в качестве ответчика по такому спору истец вправе указать как конкретное должностное лицо налогового органа, так и сам налоговый орган. Истец не всегда имеет возможность предъявить иск к конкретному должностному лицу (в частности, если к моменту предъявления иска соответствующее лицо уволилось из налогового органа либо истцу неизвестно, какое должностное лицо обязано совершить истребуемое действие). В ходе рассмотрения названного выше искового требования, предъявленного к налоговому органу, при наличии оснований суд вправе привлечь конкретное должностное лицо в качестве второго ответчика.
   В то же время следует учесть, что от имени властного органа в большинстве случаев вправе выступать руководитель органа или его заместители (в пределах компетенции). Однако ряд полномочий осуществляют от имени властного органа должностные лица, не являющиеся его руководителями (например, государственный регистратор прав на недвижимое имущество - судебный пристав).
   Если обжалуются акты, решения или действия властного органа, заявитель должен иметь в виду, что в качестве участника спора в заявлении необходимо указывать именно тот орган, который принимал оспариваемый акт, решение, совершал оспариваемые действия либо бездействовал. Данное правило следует применять и в тех ситуациях, когда оспариваемые решения или действия совершались властным органом, не являющимся юридическим лицом (например, коллегиальным органом - комиссией, советом и т.д.). Необходимо учитывать, что понятие "государственный орган, орган местного самоуправления или иной орган" не совпадает с понятием "юридическое лицо", в то время как закон относит к подведомственности арбитражного суда именно дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов.
   Указывая в заявлении на необходимость возложения на орган или должностное лицо обязанности по устранению последствий принятия оспариваемого акта, решения или совершения оспариваемых действий, важно иметь в виду, что такое предложение не может рассматриваться в качестве самостоятельного требования. Это лишь один из возможных способов исполнения судебного акта, предлагаемых суду заявителем. При этом право выбора способа исполнения судебного акта при удовлетворении заявленных требований относится к прерогативе суда.
   Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусматривает специальные требования к составу прилагаемых документов. В частности, к заявлению необходимо приложить текст оспариваемого акта, решения (ч. 2 ст. 199).
   Указанное требование корреспондирует с порядком исчисления срока для подачи заявления в суд. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ). Судебная практика связывает начало течения срока подачи заявления с получением заявителем оспариваемого акта. Поэтому при подаче заявления у заявителя должен иметься экземпляр оспариваемого акта, решения.
   Правовые последствия пропуска срока для обжалования действующим законодательством не предусмотрены. Тем не менее соблюдение требований процессуального законодательства со стороны заявителя является важной предпосылкой разрешения спора по существу.
   При подаче заявления возможна подача ходатайства об обеспечении требований. В качестве специальной обеспечительной меры, которая может быть принята судом по делам данной категории, закон предусматривает приостановление действия оспариваемого акта, решения (ч. 3 ст. 199 АПК РФ).
   Под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения в ч. 3 ст. 199 АПК РФ понимается не признание акта, решения недействующим в результате обеспечительной меры суда, а запрет исполнения мероприятий, предусматриваемых данным актом, решением. Если действия, предусмотренные ненормативным правовым актом, решением, уже исполнены либо их исполнение началось (внесены изменения в публичный реестр, списаны средства со счета и т.п.), необходимо выяснить, насколько испрашиваемая обеспечительная мера фактически исполнима и эффективна.
   Ходатайство не может быть удовлетворено, если заявитель не представил доказательства, свидетельствующие о том, что в случае непринятия обеспечительной меры могут возникнуть последствия, указанные в ч. 2 ст. 90 АПК РФ, за исключением случаев, когда такие последствия напрямую вытекают из существа оспариваемого акта, решения (п. 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").
   Недопустимо приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если данное приостановление может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также привести к утрате возможности исполнения оспариваемого акта, решения при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора.
   При разрешении вопроса о приостановлении действия оспариваемого акта, решения возможно предложение о встречном обеспечении как условии принятия обеспечительных мер.
   Приостановление действия оспариваемого акта, решения не препятствует принятию иных обеспечительных мер в отношении запрета на совершение действий, связанных с принятием оспариваемого акта, решения, не охватываемых судебным запретом, вытекающим из приостановления действия оспариваемого акта, решения.
   Кроме того, суд при подаче ходатайства о приостановлении действия оспариваемого акта вправе установить запрет на совершение только определенных действий. Данный запрет не в полной мере охватывает вышеуказанное понятие приостановления действия оспариваемого акта, решения.
   Из изложенного следует, что приостановление действия оспариваемого акта, решения не может рассматриваться в качестве единственной обеспечительной меры по делам данной категории и указанная мера должна применяться наряду с другими обеспечительными мерами.
   В связи с приостановлением действия оспариваемого акта, с учетом определения существа этой меры в информационном письме Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" как запрета исполнения, судом может быть выдан исполнительный лист для принудительного исполнения.
   Особенности субъектного состава
   К особенностям субъектного состава можно отнести возможность участия в деле прокурора, органов государственной власти и местного самоуправления в качестве процессуально самостоятельных участников спора.
   Особенности доказывания
   На орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие), возлагается обязанность доказывания следующих фактов:
   - соответствие оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту;
   - законность принятия оспариваемого решения;
   - совершение оспариваемых действий (бездействия);
   - наличие у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения; факт совершения оспариваемых действий (бездействия);
   - обстоятельства, послужившие основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия).
   Смещение бремени доказывания не означает, что заявитель полностью освобождается от доказывания.
   Во-первых, заявителю необходимо обосновать то обстоятельство, что оспариваемый акт, решение, действие или бездействие нарушают его законные права, охраняемые законом интересы, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.
   Во-вторых, заявитель обязан доказать те обстоятельства, на которые он ссылается в обоснование своей позиции по делу.
   Особенности судебного разбирательства и резолютивной части решения
   Общий срок рассмотрения дела составляет два месяца, включая сроки на подготовку дела и на изготовление решения в окончательном виде (в случае объявления в судебном заседании только резолютивной части решения).
   По данной категории дел необходимо проведение предварительного заседания, кроме споров об обжаловании действий судебных приставов-исполнителей, которые в связи с сокращенным сроком рассмотрения (10 дней) могут проводиться без предварительного заседания.По делам об оспаривании актов, решений и действий (бездействия) возможно заключение мирового соглашения или применение иных примирительных процедур.
   К иным примирительным процедурам можно отнести согласованное признание заявленных требований и отказ от заявленных требований (как полностью, так и в части).
   Дела рассматриваются судьей единолично, кроме случаев, обозначенных в законе. К таким случаям можно отнести повторное рассмотрение дела после отмены состоявшихся решений суда первой инстанции в суде кассационной инстанции с указанием на коллегиальное рассмотрение дела.
   По делам данной категории исключено рассмотрение с участием арбитражных заседателей. В случае объединения требований гражданско-правового и административноправового характера в одном заявлении, при наличии ходатайства о рассмотрении дела с участием арбитражных заседателей, следует либо выделить одно из требований в отдельное производство в целях рассмотрения гражданско-правового спора с участием арбитражных заседателей, либо применить процедуру, предусмотренную ст. 160 АПК РФ, и провести раздельные судебные заседания.
   По данной категории дел суду предоставлены дополнительные полномочия в отношении обеспечения явки в судебное заседание представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (бездействие) (ч. 3 ст. 200 АПК РФ). Также дополнительные полномочия касаются представления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела (ч. 6 ст. 200 АПК РФ).
   Соответственно, если требования суда не были исполнены, суд вправе наложить судебный штраф на виновное лицо.
   В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должны содержаться:
   1) наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение; название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения;
   2) название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение;
   3) указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
   В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться:
   1) наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) или отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях;
   2) название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения;
   3) указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
   Особо следует отметить, что в случае удовлетворения заявленных требований, резолютивная часть решения суда должна содержать требования к органу или лицу, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), направленные на восстановление нарушенного права. То есть суд, принимая решение, должен избрать адекватный обстоятельствам дела способ исполнения судебного решения.

 
< Пред.   След. >