YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Арбитражный процесс (Отв. ред. А.А. Травкин) arrow 2. Понятие подведомственности, ее виды
2. Понятие подведомственности, ее виды

2. Понятие подведомственности, ее виды

   В процессуальном законодательстве и практике его применения большое значение имеет вопрос о подведомственности споров тем или иным государственным или общественным органам.
   В науке гражданского процессуального права подведомственность определяется как относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и иных дел к ведению различных государственных, общественных, смешанных (государственно-общественных) органов и третейских судов, как свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органами.
   П.С. Дружков определял подведомственность как круг споров о праве и иных правовых вопросах, разрешение которых отнесено законом к компетенции определенного органа государства либо общественности.
   Подведомственность — разграничение компетенции между различными органами.
   Компетенция — совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц.
   Полномочие как составная часть компетенции представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотреннымзаконом или иным нормативно-правовым актом.
   Подведомственность как правовая категория в советском праве была детально исследована Ю.К. Осиповым в работе «Подведомственность юридических дел» (Свердловск. 1973).
   «Объективная необходимость существования института подведомственности состоит в том, что в любом государстве складывается система органов, наделенных правом разрешать юридические дела, и, как следствие, возникает потребность в разграничении компетенции в указанной сфере. Средством решения этой задачи явился институт подведомственности юридических дел».
   Органы, занимающиеся разрешением гражданских дел, как и формы разрешения их, различны. В зависимости от природы юрисдикционных органов Ю. Осипов выделял государственную, общественную, смешанную и третейскую формы разрешения юридических дел. Государственную он в свою очередь подразделял на административную, арбитражную и судебную; общественную — на профсоюзную, колхозную и кооперативную; смешанную — на паритетную (когда разбирательство дел осуществляется единым органом, состоящим из равного количества членов заинтересованных сторон, например, комиссией по трудовым спорам, образованной из равного количества представителей администрации и профсоюзного комитета) и совместную (когда разбирательство дела осуществляется несколькими самостоятельными органами одновременно); третейскую — на разрешение дел судом, образованным по соглашению сторон.
   В науке гражданского процессуального права выделяют различные виды подведомственности. Как правило, это проводится по трем основаниям:
   - в зависимости от вида органов, к ведению которых отнесено разрешение тех или иных дел, выделяют подведомственность дел судам, административным органам, третейским судам и т. д.;
   - в зависимости от характера дел — подведомственность гражданских, семейных, трудовых, земельных и иных дел;
   - в зависимости от характера норм, регулирующих подведомственность — общую, то есть регламентируемую общими правилами, и специальную, определяемую на основании особых указаний закона в порядке исключения из установленных правил.
   Специальную подведомственность в зависимости от количества юрисдикционных органов, управомоченных на разрешение дел, подразделяют на: единичную (исключительную), которая предусматривает возможность рассмотрения определенных категорий дел какими-либо одними указанными в законе органами (только судебными, административными, общественными или др.), исключая возможность обращения за разрешением дела в какой-то другой орган, и множественную, которая допускает возможность рассмотрения определенных категорий дел несколькими различными видами органов.
   Множественную подведомственность в зависимости от установленного законодателем способа выбора органа, который должен рассмотреть конкретное дело, подразделяют на:
   - альтернативную, которая допускает разрешение дела одним из нескольких юрисдикционных органов по выбору заинтересованного лица по принципу «либо-либо» (когда закон управомочил несколько органов разрешить те или иные дела и выбор между ними производится по усмотрению только одной стороны, независимо от мнения другой, но выбрав соответствующий юрисдикционный орган, заинтересованное лицо лишается права на обращение в другой юрисдикционный орган);
   - договорную, в соответствии с которой дела, помимо указанного в законе органа, управомоченного на их разрешение, могут быть по соглашению заинтересованных лиц переданы на разрешение другого органа (третейского суда и т.п.);
   - императивную (ее называют и условной), которая предполагает рассмотрение дела несколькими юрисдикционными органами в определенной законом последовательности, то есть рассмотрение дела одним органом является обязательным условием рассмотрения его следующим органом (например, в комиссии по трудовым спорам и только затем — в суде).
   «Конечно, и раньше институт подведомственности играл определенную роль в обеспечении защиты прав, однако признать, что она была для него ведущей, нельзя. Главное предназначение этого института состояло именно в разграничении компетенции между органами, разрешающими споры о праве, а не в обеспечении эффективной защиты прав и охраняемых законом интересов от любых нарушений, в том числе со стороны государства, его органов и должностных лиц.
   На степень эффективности защиты нарушенных прав, осуществляемых путем разрешения споров о праве, влияют многие факторы. Наиболее важные из них можно выделить в две группы. Первая связана с органами, разрешающими споры, вторая — с процедурой разрешения споров.
   Само по себе наличие таких органов и процедур, в которых они действуют, достаточно лишь для разграничения компетенции между ними, но не обеспечивает выполнения указанной выше, более важной задачи — обеспечении эффективной защиты нарушенных прав.
   Для этого органы, разрешающие споры о праве, должны отвечать по крайней мере, следующим требованиям:
   а) разрешение споров о праве, с учетом важности этой деятельности, должно быть для них главной функцией;
   б) они должны вызывать к себе доверие заинтересованных лиц, для чего должны быть не зависимы от участников спора о праве, не заинтересованы в исходе дела и, разрешая его, подчиняться только закону;
   в) они должны быть доступны для заинтересованных лиц, что гарантировало бы свободное обращение в эти органы и личное участие в разбирательстве дел;
   г) они должны обладать статусом и компетенцией, достаточными для выполнения указанной задачи, независимо от того, какой спор, между какими субъектами эти органы разрешают.
   Ясно, что органы, разрешающие споры в административном порядке, или органы общественности, к чьей подведомственности было отнесено много важных категорий споров о праве, всем этим требованиям не отвечают. Например, для органов, разрешающих споры о праве в административном порядке, эта функция второстепенная, они, как правило, находятся в связи с одной из сторон, могут быть заинтересованы в деле. Всем этим требованиям в большей степени отвечает суд.
   Процедура разрешения споров органами, отвечающими указанным требованиям, для выполнения задачи эффективной защиты прав должна, как минимум, обеспечивать:
   а) равенство процессуальных прав участников дела по спору о праве;
   б) возможность заинтересованным лицам лично или через представителей участвовать в разбирательстве дела;
   в) объективное, беспристрастное выяснение всех имеющих значение обстоятельств, обсуждение всех доводов и возражений сторон, представление доказательств в их подтверждение или опровержение;
   г) вынесение законного и обоснованного решения, которое по вступлении в законную силу могло быть в необходимых случаях исполнено принудительно от имени государства;
   д) обжалование решения заинтересованными лицами и его пересмотр в случае незаконности.
   Совершенно очевидно, что этим требованиям больше всего отвечает судебная процедура. Ясно также и то, что нормы права, которые должны регламентировать все перечисленное (определить соответствующие органы, их компетенцию, процедуру разрешения дел и т. д.), включают в себя и нормы, регулирующие институт подведомственности. Анализ прежнего законодательства позволяет прийти к выводу о том, что оно, регулируя институт подведомственности, не выдвигало на первое место задачу обеспечить эффективную защиту прав от любых нарушений, поскольку не соответствовало изложенным выше требованиям, а возлагало на него задачу распределения дел по спорам о праве между различными органами.
   В современном праве РФ институт подведомственности: его содержание, задачи, механизм регулирования, — изменяется. Конституция РФ обязывает государство признать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). В ст. 18 Конституции РФ указано, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
   Основным правоприменителем в сфере разрешения споров о праве становится суд».
   По общему признанию, совершенствование структуры правоприменительного процесса определяется его специализацией, а не унификацией.
   Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Как известно, судебная система РФ состоит из судов общей юрисдикции, арбитражных судов и Конституционного суда РФ. С момента появления системы арбитражных судов и до настоящего времени остается не до конца урегулированным вопрос о разграничении подведомственности дел между арбитражными судами и судами общей юрисдикции, а также о критериях такого разграничения.
   Именно поэтому в Постановлении Пленума ВАС РФ и Пленума ВС РФ от 18 августа 1992 г. «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» было отмечено: «Подведомственность заявленного требования суду или арбитражному суду определяется в соответствии с их компетенцией, установленной законодательными актами Российской Федерации. В случаях, когда в законодательном акте подведомственность определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться тем же правилом, исходя при этом из субъектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом». Таким образом, было выделено два основных критерия разграничения предметной компетенции между вышеуказанными судами: субъектный состав участников и характер спора. Эти же критерии указываются в различных учебных и научных изданиях.
   С принятием АПК РФ 2002 года ситуация, на наш взгляд, изменилась. Теперь характер спора — экономический — является определяющим критерием для всех категорий дел, отнесенных к подведомственности арбитражных судов, а субъектный состав участников не всегда принимается во внимание при определении подведомственности. В ст. 33 АПК РФ 2002 года перечислены категории дел, которые рассматриваются арбитражным судом независимо от состава участников (например, споры между акционером и акционерным обществом). Кроме того, «заявление, принятое арбитражным судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, должно быть рассмотрено им по существу, хотя бы в дальнейшем к участию в деле будет привлечен гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора» (ч. 4 ст. 27 АПК РФ 2002 г.).
   Об этом же пишет судья Высшего Арбитражного Суда РФ Т. Андреева:
   «Принятый в 2002 году новый Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — Кодекс) изменил подходы к определению подведомственности, сделал значительный шаг на пути разграничения подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, иначе, чем прежде, обозначил пределы юрисдикции арбитражных судов. При этом АПК РФ при определении компетенции арбитражных судов исходит из того, что их задачей является осуществление защиты прав и законных интересов граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Задача эта реализуется в процессе осуществления арбитражными судами правосудия путем разрешения экономических споров и иных отнесенных к их компетенции дел.
   Казалось бы, законодатель тем самым четко определил пределы юрисдикции арбитражных судов. Однако сложность в том, что ни понятие экономической деятельности, ни понятие экономического спора нормативно не определены. Это и дает основания для ограничительного толкования пределов компетенции арбитражных судов.
   Понятие экономической деятельности широко используется в Конституции РФ (ст. 8, 34) и связывается с определенной сферой общественных отношений. Конституционное значение приобретает и категория экономического спора (ст. 127). Отсутствие в законе их формального определения не дает оснований ограничивать компетенцию арбитражных судов пределами рассмотрения споров имущественного характера.
   Характер правоотношений, споры из которых рассматривают арбитражные суды, определяет категории подведомственных им дел: это дела гражданские и административные.
   Таким образом, не вид суда или ветви судебной власти предопределяет форму судопроизводства, а предмет судебной деятельности, юрисдикции суда, круг вопросов, входящих в его компетенцию.
   При этом Кодекс учитывает наметившиеся в последнее время те нде нции расшире ния подведомственно сти дел арбитражным судам, особенно в сфере публичных отношений. В частности, ряд законов относит к компетенции арбитражных судов дела, которые раньше рассматривались судами общей юрисдикции (обжалование действий судебных приставов-исполнителей; оспаривание нормативных правовых актов налоговых органов; дела об административных правонарушениях и др.).
   Принятие таких законов, как ФЗ «Об исполнительном производстве», Налоговый кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, привело к тому, что субъектный состав участников спорных правоотношений стал не столь однозначным, как было в начальный период становления арбитражных судов. Более того, определение подведомственности, исходя из субъектного состава, в ряде случаев привело к серьезным негативным последствиям, например, по делам, связанным с применением законодательства об акционерных обществах.
   В этом смысле Кодекс кардинальным образом изменил подходы к определению критериев подведомственности, делая упор не на субъектный состав участников правоотношений и даже не на характер этих правоотношений, который сам по себе не дает оснований охарактеризовать его как специфический для арбитражных судов (суды общей юрисдикции тоже рассматривают споры из гражданских и административных правоотношений).
   Кодекс ключевую роль в разграничении подведомственности отводит предметному критерию, поскольку определяющим моментом компетенции арбитражных судов и в Конституции, и в ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» является указание на экономические споры.
   Это правило, основанное на предметном принципе, позволит разграничить компетенцию между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, исходя из того, что все экономические споры и другие дела, связанные с предпринимательской и иной экономической деятельностью, то есть споры в сфере бизнеса, относятся к подведомственности арбитражных судов.
   Предметный критерий подведомственности проходит через все категории дел, рассмотрение которых по Кодексу отнесено к ведению арбитражных судов. Думается, что такой подход к определению подведомственности позволит наконец- то уйти от так называемой альтернативной подведомственности, сохранявшейся до настоящего времени, в том числе по делам с участием иностранных лиц».
   Авторы разделяют точку зрения проф. В.В. Яркова, который считает, что «в АПК 2002 года при сохранении отдельных спорных и смежных вопросов подведомственности окончательно сформировалось понимание основного критерия подведомственности — характер спорного правоотношения и содержания спора (дела) — связано ли оно с предпринимательской или иной экономической деятельностью либо нет.
   Критерий субъектного состава хотя и остался, но ушел постепенно на второй план, тем самым обеспечивая специализацию каждого из судов гражданской юрисдикции. В этом плане получил развитие обоснованный Ю. К. Осиповым в качестве основного критерия характер правоотношения, из которого возникают юридические дела. Сделанный в иную социально— правовую эпоху, данный вывод получил сегодня новое звучание и отражение в системе процессуального законодательства. Получили в АПК поддержку и предложения о большем использовании в качестве регулятора при разграничении предметов ведения между судами общей юрисдикции и арбитражными судами правил исключительной подведомственности, названной в Кодексе специальной (см. ст. 33).
   Значение нового регулирования вопросов подведомственности в Кодексе должно привести к большей определенности при выборе компетентного суда, позволит снизить степень и количество конфликтов в сфере юрисдикции, сделать более равномерной нагрузку на различные звенья судебной системы России и, главное, обеспечить единство судебной практики по одним и тем же категориям дел, коль скоро они будут решаться только одним видом судов».
   Таким образом, по нашему мнению, определяющий критерий для споров, рассматриваемых арбитражным судом, — экономический характер спора. Представляется, что нужно законодательно закрепить его как основной критерий, а субъектный состав участников — как дополнительный.
   В качестве недостатка АПК РФ 2002 года следует отметить, что остался неурегулированным вопрос о судьбе процесса в случае изменения субъектного состава в порядке правопреемства при рассмотрении дела и его пересмотре. Например, если дело возникло между юридическими лицами, а в дальнейшем в результате правопреемства стороной процесса стало физическое лицо, то производство по делу должно быть прекращено по ст. 150 АПК РФ. Поэтому п. 4 ст. 27 АПК РФ целесообразно изменить следующим образом: «Заявление, принятое арбитражным судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, должно быть рассмотрено им по существу независимо от последующих изменений в субъектном составе участников».

 
< Пред.   След. >