YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Земельное право (А.Г. Нецветаев) arrow 6.1. Понятие и система органов управления в сфере использования и охраны земель
6.1. Понятие и система органов управления в сфере использования и охраны земель

6.1. Понятие и система органов управления в сфере использования и охраны земель

   Под управлением вообще понимается руководство чем- либо (или кем-либо). В Словаре русского языка С.И. Ожегова раскрывается понятие «управления» как «руководить, направлять деятельность, кого-чего-нибудь».
   Под управлением (социальным) в широком смысле понимают воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития всех сфер общественной жизни.
   Государственное управление представляет собой организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием различных сфер общественной и государственной жизни (экономики, культуры и т.д.).
   В административном праве государственное управление (регулирование) рассматривается как одна из функций государственного управления, выражающаяся в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости отизменяющихся условий. Государственное управление представляет собой форму реализации исполнительной власти.
   Что касается определения управления в области охраны и использования земель, то существуют разные точки зрения по данному вопросу.
   По мнению Р.К. Гусева, управление земельными ресурсами представляет собой урегулированную нормами права деятельность государственных, муниципальных и иных управленческих органов (структур), должностных лиц, призванную обеспечить рациональное использование и охрану земель (земельных ресурсов).
   О.И. Крассов понимает под управлением в сфере использования и охраны земель подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану.
   Наконец, И.А. Иконицкая под государственным управлением земельными ресурсами понимает организующую деятельность государственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социальноэкономической жизни общества,).
   Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции РФ (принцип разграничения сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти).
   Различают несколько видов управления в сфере использования и охраны земель: общее, специальное и ведомственное (отраслевое) управление.
   Общее управление носит территориальный характер и касается всех собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков, осуществляющих свою деятельность в пределах территории всей страны, субъекта РФ или территории местного самоуправления.
   Такое управление осуществляют органы общей компетенции, к которым относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах их компетенции.
   Деятельность Президента России в данной сфере регулируется многими нормативными правовыми актами, и прежде всего - Конституцией РФ (ст. 80, 83 и др.).
   Так, к важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, относятся: определение основных направлений внутренней политики государства в области охраны и использования земель; нормотворчество; организация системы центральных органов исполнительной власти России в данной области и обеспечение их согласованного функционирования и ряд других.
   Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере охраны и использования земель определены в Конституции РФ и ряде законодательных актов.
   В частности, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:
   • обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в данной области;
   • осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы, в том числе и на землю;
   • проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др. Федеральный конституционный закон от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 14 и 18) определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Например, согласно ст. 18, Правительство РФ:
   • обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды, в том числе и земель;
   • принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
   • организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе и земельных ресурсов. Наконец, в соответствии со ст. 9 Земельного кодекса РФ, к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:
   • установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
   • установление ограничений прав собственников и арендаторов земельных участков, землевладельцев и землепользователей, а также ограничений оборотоспособно- сти земельных участков;
   • государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного кадастра;
   • установление порядка изъятия (выкупа) земель для государственных и муниципальных нужд;
   • изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации;
   • разработка и реализация федеральных программ по использованию и охране земель;
   • управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственности);
   • иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ и другими федеральными законами. Деятельность субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ.
   В частности, в соответствии со ст. 10 Земельного кодекса РФ, к полномочиям субъектов РФ относятся:
   • управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ;
   • изъятие (выкуп) земель для нужд субъекта РФ;
   • разработка и реализация региональных программ по использованию и охране земель, находящихся в границах субъектов РФ;
   • иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ, а также не отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений определены как Федеральным законом от 28.08.95 г. (в ред. от 08.12.03 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и актами земельного законодательства. Так, в соответствии со ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
   К вопросам местного значения отнесены:
   • владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;
   • обеспечение санитарного благополучия населения;
   • регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
   • контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
   • регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
   • благоустройство и озеленение территории муниципального образования и др.
   Согласно ст. 11 Земельного кодекса РФ, к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются также управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
   Специальное управление осуществляют специально уполномоченные органы государства в данной области, для которых выполнение соответствующих функций управления является главной задачей.
   Указом Президента РФ от 09.03.04 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом, в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агенства. К специально уполномоченным государственным органам РФ относятся: Министерство сельского хозяйства, Министерство природных ресурсов, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентство по сельскому хозяйству, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и некоторые другие.
   Основные управленческие функции в области охраны и использования земель возложены на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю. Данное агентство находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и действует на основании Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.08.04 г. № 418.
   В соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.04.2004 г. № 160 «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации», МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию. Министерство природных ресурсов РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по следующим вопросам:
   а) геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;
   б) использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;
   в) использование и охрана водных объектов;
   г) эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;
   д) охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;
   е) особо охраняемые природные территории;
   ж) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
   з) охрана атмосферного воздуха;
   и) обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);
   к) совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
   Правовой статус и функции Федерального агентства лесного хозяйства установлены в постановлении Правительство РФ от 06.04.2004 г. № 170 «Вопросы Федерального агентства лесного хозяйства», в соответствии с которым данное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере лесного хозяйства. Основными функциями Федерального агентства лесного хозяйства являются:
   а) обеспечение рационального, непрерывного и неистощительного лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты), выполнения мер по лесному семеноводству, гидромелиоративных работ и иных работ по ведению лесного хозяйства, рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов;
   б) предоставление прав пользования участками лесного фонда;
   в) обеспечение проведения лесоустройства;
   г) оказание государственных услуг, связанных с предоставлением информации о состоянии участков лесного фонда, организацией выбора участков лесного фонда для разрешенных видов лесопользования;
   д) осуществление государственного мониторинга лесов;
   е) ведение государственного учета лесного фонда, отнесение в установленном порядке лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или из категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию;
   ж) ведение государственного лесного кадастра;
   з) рассмотрение ходатайств о переводе лесных земель в нелесные и переводе земель лесного фонда в земли иных категорий.
   Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции: по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, использование земель сельскохозяйственного назначения, регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, а также в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских рыбных портах, находящихся в веденииФедерального агентства по рыболовству, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях, а также занесенных в Красную книгу Российской Федерации (далее - водные биологические ресурсы), и среды их обитания (см. постановление Правительства рФ от 24.03.2006г. № 164).
   Ведомственное управление осуществляют ряд федеральных органов исполнительной власти в отношении земель, которые находятся, как правило, в федеральной государственной собственности. Регулирование охраны и использования земель не является для этих органов их основной задачей, чем они и отличаются от органов специальной компетенции. Этот вид управления распространяется прежде всего на подведомственные данным органам предприятия, учреждения и организации. Такие органы получили название органов ведомственной (отраслевой) компетенции, и к ним, в частности, можно отнести Министерство обороны РФ, Министерство путей сообщения РФ и некоторые другие.
   Помимо рассмотренных видов управления выделяют внутрихозяйственное управление, которое осуществляют непосредственно сами собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы в отношении находящихся у них земель (внутрихозяйственный учет, контроль за использованием земель, внутрихозяйственная организация земельного участка и т.д.)1.
   Содержание управления в данной области заключается в выполнении соответствующими органами управленческих функций, под которыми понимают особые виды деятельности по специальным направлениям и характеру, необходимые для организации эффективного использования и охраны земель.
   Основными управленческими функциями в данной области являются:
   1. распределение и перераспределение земель (предоставление и изъятие земель);
   2. землеустройство;
   3. ведение государственного земельного кадастра;
   4. мониторинг земель;
   5. государственный контроль за использованием и охраной земельных ресурсов;
   6. планирование в области охраны и использования земель и ряд других.

 
< Пред.   След. >