YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Финансовое право (Под ред. М.М. Рассолова) arrow § 4. Состав и режимы осуществления доходов и расходов бюджетной системы
§ 4. Состав и режимы осуществления доходов и расходов бюджетной системы

§ 4. Состав и режимы осуществления доходов и расходов бюджетной системы

   Бюджет состоит из двух частей — доходной и расходной. Доходы и расходы бюджета — это особые экономические формы последовательного распределения и перераспределения части ВВП, концентрируемой в руках соответствующего органа государственной власти, это объективно обусловленные экономические категории, каждая их которых имеет свое специфичное общественное значение: доходы служат финансовой базой деятельности соответствующего органа государственной власти, а расходы — удовлетворению общественных потребностей.
   Доходы бюджетов всех уровней наряду с доходами внебюджетных фондов и доходами Банка России представляют собой долю национального дохода, а также средств заимствования, которая поступает в адрес государства и муниципалитетов.
   Бюджетный кодекс дает подробную характеристику доходов бюджетов всех уровней по видам, а также по каждому уровню бюджетной системы. Отношения по доходам бюджетов регулируются нормами бюджетного и налогового права. В Бюджетном кодексе содержатся лишь некоторые нормы, определяющие режим поступления налогов в бюджеты. Основной объем положений, регулирующих налоговый механизм государства, содержится в Налоговом кодексе РФ и других нормативных актах налогового законодательства.
   Все доходы бюджетов в зависимости от источников формирования и способов поступления классифицируются на налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления. Отдельный правовой режим имеют доходы в виде остатка денежных средств на конец предыдущего года.
   В категорию налоговых доходов включаются все налоги, поступление которых предусмотрено налоговым законодательством федерального, регионального и местного уровней, а также пени и штрафы, взимаемые за нарушения налогового законодательства. В настоящее время налоговые доходы составляют более 80% общих поступлений в бюджеты всех уровней.
   Неналоговые доходы подразделяются на следующие группы:
   - доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
   - доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Эти доходы подлежат зачислению в соответствующий бюджет в полном объеме. Доходы, полученные от использования режима приватизации имущества, подлежат перечислению в бюджет в соответствии с нормативами и в порядке, определенными законодательством о приватизации;  
   - доходы от платных услуг, оказываемых как самими органами власти, так и бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении. В эту же группу доходов Бюджетный кодекс включил средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям. Бюджетный кодекс допускает применение других принудительных изъятий в пользу бюджета;  
   - доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, которые могут быть получены из бюджета другого уровня. Согласно ст. 44 БК РФ финансовая помощь между бюджетами в форме дотаций, субвенций, субсидий либо иной форме безвозвратной и безвозмездной передачи денег подлежит учету в доходах бюджета — получателя средств.
   Допускается поступление и иных неналоговых доходов. Например, безвозмездные перечисления в бюджет от физических и юридических лиц, международных организаций и др.
   К категории безвозмездных перечислений относятся средства, получаемые бюджетами из вышестоящего уровня в режиме взаимных расчетов после утверждения закона о бюджете. Под взаимными расчетами понимается передача денег в качестве компенсации дополнительных расходов при передаче другому бюджету полномочий, а также в случае изменения бюджетного и налогового законодательств.
   Переход к рыночной экономике снизил значение неналоговых источников пополнения бюджетных доходов, что не соответствует интересам государства. В большинстве случаев имущество государства, переданное в качестве долевого взноса в различные коммерческие структуры, не дает казне никакой отдачи. Более того, это имущество иногда разворовывается. Для исправления сложившейся ситуации Бюджетный кодекс вводит порядок, согласно которому должны возрасти доходы от использования имущества, находящегося в собственности государства или муниципалитетов. В данную категорию доходов входят:
   - средства, полученные от аренды или сдачи во временное пользование государственной либо муниципальной собственности;
   - средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;  
   - средства, полученные от передачи в залог либо доверительное управление государственного или муниципального имущества;  
   - средства, поступившие в виде возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд. К этой же категории доходов относятся средства, полученные от продажи имущества, которое ранее передали получатели кредитов в качестве обеспечения своих обязательств;  
   - плата за пользование бюджетными средствами на условиях срочности, возвратности, платности;  
   - доходы в виде прибыли, которая приходится на доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ или обществ, а также дивидендов по акциям, принадлежащим государству или муниципалитетам;  
   - часть прибыли унитарных предприятий, которая осталась У них после уплаты всех налогов. Порядок и нормы отчислений Для предприятий, находящихся в федеральной собственности, устанавливаются Правительством РФ;  
   - другие возможные доходы от использования имущества.
   Бюджетный кодекс установил порядок, согласно которому доходы бюджетных учреждений, которые они вправе получать от предпринимательской и иной деятельности, подлежат в полном объеме учету в смете доходов и расходов этих учреждений, а также должны учитываться в доходах соответствующего бюджета в категории доходов от использования имущества либо как доходы от платных услуг. В данном случае речь идет о доходах, получаемых учреждениями прежде всего от сдачи помещений и другого имущества в аренду и т.п. В большинстве случаев эти доходы разрешают оставлять в самих учреждениях, чтобы хоть как-то помочь бюджетным учебным заведениям, НИИ и другим учреждениям.
   Отдельно определяется порядок зачисления доходов в бюджет. Статья 40 Бюджетного кодекса конкретно указывает, с какого момента доходы считаются бюджетными. При этом отдельно устанавливается момент, когда доходы считаются уплаченными плательщиком, и момент, когда средства считаются зачисленными в бюджет. Неналоговые доходы и иные неналоговые поступления считаются уплаченными в бюджет или внебюджетный фонд с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации. Что касается налоговых доходов, то момент их уплаты определяется налоговым законодательством. Кстати, проблема определения момента перехода средств в адрес бюджета имеет большое значение, поскольку одновременно считается, что плательщик выполнил перед бюджетом свои обязательства надлежащим образом.
   Режим уплаты денег в бюджет следует отличать от режима зачисления на счета бюджета. Денежные средства считаются зачисленными в доход бюджета или внебюджетного фонда в момент совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению этих средств на счет органа, уполномоченного исполнять соответствующий бюджет или бюджет внебюджетного фонда.
   Применительно к каждому уровню бюджетной системы доходы бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие. Собственные доходы бюджетов — это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации (ст. 47 БК РФ). К собственным доходам бюджетов относятся налоги и другие обязательные платежи, полностью или частично в твердо фиксированной доле (в процентах) или по разделенным ставкам закрепленные за соответствующими бюджетами федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.
   Регулирующие доходы — это доходы, поступающие в режиме федеральных и региональных налогов и иных платежей, по которым в законодательном порядке на долговременной основе (не менее чем на три года) устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня (ст. 48 БК РФ).
   Собственные доходы федерального бюджета представлены налоговыми источниками и поступлениями от использования федерального имущества. Налоговые доходы федерального бюджета составляют те налоги и сборы, ставки которых устанавливаются налоговым законодательством Российской Федерации, а сами налоговые поступления в определенной пропорции через механизм бюджетного регулирования распределяются между бюджетами разных уровней в соответствии с федеральным законом о бюджете на очередной год. В ту же группу налоговых доходов федерального бюджета Бюджетный кодекс включил таможенные пошлины, сборы и иные таможенные платежи, а также государственную пошлину, взимаемую в соответствии с российским законодательством.
   Федеральные органы исполнительной власти имеют право вносить изменения в совокупную долю налоговых поступлений в федеральный бюджет путем предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и других обязательных платежей. Объем предоставленных льгот при этом не может превышать установленного федеральным законом о бюджете соответствующего лимита на указанные льготы. Порядок предоставления налоговых льгот не должен противоречить налоговому законодательству.
   Пересмотр перечня доходов федерального бюджета в сторону увеличения новых видов налогов или их отмены возможен только при одновременном внесении соответствующих изменений в налоговое законодательство. Такой же режим установлен для изменения перечня неналоговых источников доходов. Федеральные органы законодательной власти вправе вносить изменения в перечень неналоговых доходов при условии получения положительного заключения исполнительных органов власти и одновременном внесении изменений в Бюджетный кодекс.
   Для федерального бюджета возможны иные виды доходов в виде остатков средств на конец предыдущего года. К доходам федерального бюджета относятся также поступления от внешнеэкономической деятельности и реализации государственных запасов и резервов и др. Особый режим зачисления в федеральный бюджет имеют доходы в виде прибыли Банка России по нормативам, установленным федеральными законами. Бюджетный кодекс также допускает возможность поступления в федеральный бюджет доходов от средств по взаимным расчетам с другими бюджетами.
   Если доходы бюджета федерального уровня представлены только двумя их категориями: собственными и заимствованными, то доходы бюджетов субъектов РФ включают еще и регулирующие доходы. В виде регулирующих источников выступают налоговые доходы, передаваемые из федерального бюджета. Иными словами, не все доходы федерального бюджета поступают на покрытие его собственных расходов. Часть их в соответствии с нормативами, предусмотренными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и Федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления”, подлежит передаче в качестве регулирующих доходов или иных режимов в бюджеты нижестоящего уровня.
   Аналогичный режим действует для бюджетов субъектов РФ. Субъекты РФ обязаны передавать в местные бюджеты на постоянной или временной основе на срок не менее трех лет часть доходов своих бюджетов, поступивших от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов. Эти доходы передаются полностью или частично — в процентной доле, утверждаемой законодательными органами субъектов Российской Федерации.
   Таким образом, налоговые доходы бюджетов субъектов РФ регламентируются как федеральным, так и региональным законодательством. Они включают налоговые доходы, закрепленные на постоянной основе за региональными бюджетами, в том числе поступления от региональных налогов и сборов. В эту же группу доходов входят отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за минусом отчислений, передаваемых в порядке бюджетного регулирования в местные бюджеты.
   Бюджетный кодекс однозначно решил проблему закрепления за бюджетами субъектов РФ всех доходов от использования имущества, находящегося в собственности этих субъектов. Имеются в виду доходы в виде прибыли от унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, а также от сдачи в аренду имущества субъектов РФ и др. Аналогичный порядок установлен для доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ.
   Доходы местных бюджетов формируются из поступлений в нескольких режимах: собственных доходов, отчислений из бюджетов федерального и регионального уровней за счет регулирующих налогов, заимствований и иных режимов. К налоговым доходам местных бюджетов относятся собственные налоговые доходы от местных налогов и сборов, закрепленные федеральными законами за местными бюджетами, а также отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов по нормативам, установленным не менее чем на три года. Сюда же включаются поступления от государственной пошлины, за исключением той доли, которая идет целиком в федеральный бюджет.
   В налоговые полномочия органов местного самоуправления входит право устанавливать местные налоги из того перечня, который содержится в Налоговом кодексе РФ. Помимо этого они вправе вносить изменения в режим взимания местных налогов, в частности, снижать налоговые ставки и устанавливать дополнительные налоговые льготы в пределах прав, определенных федеральным налоговым законодательством. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов лимитируются квотой, установленной нормативным актом о местном бюджете. В случае если налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки, предоставляемые муниципальными органами власти, касаются сумм федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты, то они возможны только при условии отсутствия задолженности по бюджетным ссудам соответствующего муниципального бюджета перед вышестоящими бюджетами, а также соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом РФ.
   Согласно ст. 60 БК РФ в местные бюджеты разрешено зачислять все доходы от использования или продажи имущества, находящегося в собственности муниципалитетов. Органы местного самоуправления вправе устанавливать для муниципальных унитарных предприятий норму отчислений, остающуюся у них после уплаты налогов. Кроме того, в муниципальные бюджеты поступают доходы от предоставления платных услуг, которые оказываются самими органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении.
   В доходы местных бюджетов поступают и ассигнования на финансирование отдельных государственных полномочий, которые обязаны передавать федеральные и региональные органы власти в случае делегирования муниципалитетам полномочий органов государства, а также при возложении на органы местного самоуправления обязанностей по исполнению федеральных и региональных законов. Помимо этого муниципальные образования имеют право включать в доходы собственных бюджетов ассигнования в режиме компенсаций, поступающие из вышестоящих бюджетов в случае принятия органами государства решений, в результате которых уменьшаются доходы или увеличиваются расходы муниципальных бюджетов. Допускается поступление в муниципальные бюджеты иных неналоговых доходов по нормативам, установленным федеральными или региональными законами, а также правовыми актами органов местного самоуправления.
   Наряду с регулирующими доходами, в бюджеты нижестоящих уровней передаются:
   - дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов;
   - субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;  
   - субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
   Со второго квартала 1994 г. в практике бюджетной работы стали использоваться трансферты — оказание финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), образуемого в составе федерального бюджета.
   Трансферты были введены взамен традиционной системы регулирования “сверху” доходов территорий, жесткой регламентации расходов по каждой статье их расходов, ограничения прав и возможностей органов власти на местах в вопросах бюджетной политики, что объективно приводило к снижению их ответственности за обоснованность и реальность собственных бюджетов. Суть трансфертов, имеющих конечной целью выравнивание уровней финансовой обеспеченности регионов, состоит в том, что за счет законодательно определенной части аккумулируемых на федеральном уровне общегосударственных доходных источников образуется единый трансфертный фонд. Объем предоставления финансовой помощи через трансферты определяется по единому для всех субъектов Федерации принципу, специальной формуле, что полностью исключает принятие волюнтаристских решений по финансовому наполнению одних территорий за счет других.
   Практика функционирования механизма трансфертов показала не только его несомненные достоинства, но и необходимость совершенствования в целях дальнейшей децентрализации финансовых ресурсов, повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развития инвестиционной активности, проведения структурных преобразований в экономике регионов.
   Финансовая помощь в виде трансфертов оказывается тем субъектам Российской Федерации, душевой доход в которых ниже среднедушевого по всем субъектам РФ. Для них установлен статус “нуждающихся в поддержке”.
   С учетом существенных различий между регионами по объективным причинам (природно-климатические, отдаленность от Центральных районов при отсутствии железнодорожного и автомобильного сообщения, более длительный отопительный сезон, ограниченные сроки завоза товаров и др.) выравнивание душевых бюджетных доходов отстающих регионов было бы более обоснованно осуществлять в разрезе соответствующих групп территорий. Но существующая группировка субъектов Федерации по экономическим районам устарела. Ее необходимо пересмотреть с учетом экономического потенциала региона, его географического положения и природно-климатических условий.
   Если с учетом предоставляемого трансферта в бюджете субъекта Федерации не хватало доходов для покрытия текущих расходов (без капитальных вложений), предусматривалось оказать ему дополнительную помощь, и он получал статус “особо нуждающегося в поддержке”.
   В связи с этим Федеральный фонд поддержки регионов был разделен на две части для выделения трансфертов субъектам Федерации того и другого статусов. Перечисление трансфертов из ФФПР производится ежемесячно исходя из фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет.
   Чтобы создать единый механизм выравнивания доходов территорий на всех уровнях бюджетной системы, межбюджетные отношения федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ рекомендовано распространить на взаимоотношения между региональными и местными бюджетами.
   Таким образом, доходы бюджета каждого уровня формируются в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и ежегодно утверждаемыми законами о бюджете в части установления нормативов отчислений от регулируемых доходов в бюджет нижестоящего территориального уровня, прямой финансовой помощи в различных формах, других доходных источников.
   Расходы бюджетов представляют собой сложившийся механизм отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из них поступают по своему назначению. Это — именно то свойство бюджетов, с помощью которого реализуются цели всей бюджетной деятельности. Основным потоком расходования средств из бюджетов является режим финансирования. В этом случае бюджетные средства расходуются на обеспечение самого государства, бюджетных учреждений, а также для финансовой поддержки ряда отраслей народного хозяйства с целью воздействия на макроэкономические пропорции в экономике и другие задачи.
   Одним из серьезных недостатков действующей бюджетной системы следует назвать неэффективный контроль за расходованием средств из бюджетов всех уровней. К числу недостатков в этой области относится и финансирование бюджетных расходов методом взаимозачетов, а также платежными средствами различной степени ликвидности, что приводит к недофинансированию отдельных получателей бюджетных средств. Негативно сказывается сохраняющаяся практика неэффективных расходов, по сути ненужных с точки зрения интересов общества и государства. Поэтому Правительство РФ ставит перед собой задачу инвентаризации и сокращения государственных расходов при условии полного выполнения бюджетных обязательств.
   Бюджетный кодекс устанавливает порядок формирования расходов бюджетов всех уровней на базе единых методологических основ и установленных Правительством РФ нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, а также нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг*. Органы власти субъектов РФ и муниципалитетов вправе увеличивать нормативы на оказание государственных и муниципальных услуг, если у них есть соответствующие финансовые ресурсы.
   ---------------------
   * В процессе составления бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования конкретного главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств, бюджетного учреждения, государственного или муниципального унитарного предприятия. (См. ст. 176 БК РФ.)
    
   Содержание расходов должно коррегироваться с бюджетной классификацией. Например, в зависимости от экономического содержания расходы всех уровней бюджетов подразделяются на текущие и капитальные, которые, в свою очередь, устанавливаются экономической классификацией расходов бюджетов.
   Капитальные расходы бюджетов предназначены для обеспечения расширенного воспроизводства и обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность, включая инвестиции в виде бюджетных кредитов в деятельность юридических лиц в соответствии с инвестиционными программами. Такой режим применяется прежде всего при осуществлении расходов на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством. К капитальным расходам относятся и расходы, предназначенные для увеличения государственного или муниципального имущества. Возможны и иные направления расходов, включенные в категорию капитальных, в соответствии с экономической бюджетной классификацией.
   Важнейшей составной частью капитальных расходов бюджетов является бюджет развития, средства которого используются для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Порядок формирования и использования бюджета развития определяется федеральным законом. Однако в действующем Федеральном законе “О Бюджете развития Российской Федерации” от 26 ноября 1998 г. сказано лишь о Бюджете развития Российской Федерации, включаемом в состав капитальных расходов федерального бюджета. Закон не регламентирует создание бюджетом развития как части бюджетов субъектов РФ и местных. Объем денежных средств, направляемых в Бюджет развития, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
   Текущие расходы бюджетов предназначены для обеспечения текущих, ежегодно возобновляющихся расходов. С их помощью государство распределяет средства на различные функциональные задачи. Получателями текущих расходов становятся органы исполнительной власти на всех уровнях власти, бюджетные учреждения и другие получатели средств из бюджета в режиме финансирования. Из этой категории расходов средства поступают на обеспечение межбюджетного механизма перераспределения средств в виде дотаций, субвенций, субсидий и др.
   В бюджете текущих расходов может быть предусмотрено выделение защищенных статей бюджета, расходы по которым производятся независимо от снижения объема поступлений доходов бюджета. Несмотря на то что в Бюджетном кодексе РФ не предусмотрено их выделение, законы о бюджете субъектов РФ по-прежнему включают защищенные статьи бюджета. Как правило, это такие расходы, сокращение финансирования которых ведет к исключительно неблагоприятным последствиям. Например, в соответствии с Законом г. Москвы “О бюджете города Москвы на 2000 год” приоритетному финансированию подлежат оплата труда работников бюджетной сферы г. Москвы, бесплатный отпуск молочных продуктов детям, субсидии на строительство и приобретение жилья, оплата жилищно-коммунальных услуг малоимущих, расходы по обслуживанию и погашению государственного долга города и др.
   Статья 69 Бюджетного кодекса определила исчерпывающий перечень форм осуществления расходов бюджетов. К ним относятся:
   - ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
   - средства на оплату товаров, производимых на основе гражданско-правовых договоров между органами власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами — с другой.
   Третьей формой расходов названы трансферты, которые в свою очередь состоят из следующих ассигнований:
   - на реализацию муниципалитетами обязательных выплат населению на условиях, определенных федеральным и региональным законодательством, а также правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
   - на осуществление отдельных государственных полномочий, делегируемых на нижестоящие органы власти;  
   - на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.
   В содержательном плане трансферты представляют собой бюджетные средства, предназначенные для обеспечения обязательных выплат населению, в том числе на пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие социальные выплаты в соответствии с законодательными актами федерального, регионального и муниципального уровней.
   В категорию бюджетных расходов также включены:
   - бюджетные кредиты юридическим лицам, включая налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей;
   - субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;  
   - инвестиции из бюджетов в уставные капиталы юридических лиц;  
   - средства в виде дотаций, субвенций и субсидий бюджетам Других уровней, а также внебюджетным фондам;  
   - кредиты иностранным государствам;  
   - средства, связанные с отношениями кредита, предназначенные для погашения процентов по долгам, осуществления других расходов по обслуживанию и погашению долговых обязательств, в том числе долговых обязательств, возникших вследствие применения института гарантии по обеспечению долговых обязательств других субъектов.
   Что касается расходов бюджетных учреждений, то Бюджетный кодекс определил закрытый перечень целей, на которые разрешено данным субъектам использовать бюджетные средства. Расходование бюджетных средств на другие цели запрещено. Конкретно бюджетные учреждения вправе расходовать средства государства или муниципальных образований только на оплату труда персонала, начисление страховых взносов во внебюджетные фонды, выделяемые на фонд оплаты труда. Они также вправе выплачивать командировочные расходы и иные компенсационные выплаты работникам. В случаях, указанных законодательством, бюджетные учреждения обязаны производить расходы из бюджетных средств на выплату трансфертов населению.
   Бюджетные учреждения наделены правом производить покупки товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств. В целях обеспечения большего контроля установлен порядок, согласно которому закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2 тыс. минимальных размеров оплаты труда должны осуществляться только на основе государственных или муниципальных контрактов. От имени государства или муниципального образования такие контракты вправе заключать на конкурсной основе управомоченные органы государственной власти или бюджетные учреждения.
   В интересах обеспечения контроля получатели бюджетных средств, осуществляющие закупки товаров, работ и услуг на сумму не более 1 тыс. минимальных заработных плат за один вид товаров или услуг (в пределах одного контракта), обязаны вести реестры закупок. В частности, предписывается указывать наименование закупаемых товаров, работ или услуг, реквизиты поставщиков, подрядчиков или исполнителей, цену и дату закупок. Такой реестр должны вести и органы власти всех уровней, и бюджетные организации. В целом эти структуры имеют у себя государственное имущество на правах оперативного управления.
   Целям обеспечения бюджетной дисциплины служит порядок, согласно которому устанавливается жесткая связь между выполнением условий получения бюджетных средств и фактическим их предоставлением. Органы исполнительной власти, прежде всего министр финансов РФ, обязаны прекратить дальнейшее финансирование субъектов на любом его этапе в случае невыполнения получателем средств условий их получения.
   Одной из форм бюджетных расходов выступает бюджетный кредит, под которым в ст. 76 Бюджетного кодекса понимаются налоговые кредиты. Возврат средств в бюджет в случае предоставления бюджетного кредита и уплата процентов за его пользование приравниваются к обязательным платежам в бюджет. В кодексе определена обязанность исполнительных органов власти либо уполномоченных ими структур вести соответствующий реестр получателей бюджетных кредитов.
   Основные условия выделения кредитов определяются бюджетами соответствующих уровней, в которых указываются: цели. порядок предоставления кредитов, лимиты, срок (он, как правило, не может быть больше одного года), категории получателей. Предоставление бюджетных кредитов сверх определенных лимитов не допускается. За нарушение условий предоставления бюджетных кредитов виновные должностные лица могут быть привлечены к юридической ответственности.
   Бюджетный кредит от имени государства или муниципальных образований вправе предоставлять соответствующие органы исполнительной власти и бюджетные учреждения, которые обязаны предварительно изучить финансовое состояние потенциального заемщика. Кроме того, в любое время действия кредитных отношений они вправе проводить проверки на предмет целевого использования бюджетных средств.
   Бюджетный кодекс устанавливает два режима предоставления бюджетного кредита в зависимости от категории получателей. Большие льготы предоставляются государственным и муниципальным предприятиям. Только на условиях возмездного характера бюджетный кредит может предоставляться юридическим лицам, не относящимся к категории государственных или муниципальных унитарных предприятий, а также бюджетных учреждений. Бюджетным кодексом запрещено предоставлять бюджетный кредит тем юридическим лицам (не относящимся к категории унитарных предприятий), которые имеют просроченную задолженность по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.
   Всем категориям юридических лиц, за исключением унитарных предприятий, бюджетные средства выделяются на основе гражданско-правового договора возмездного характера и при обязательном условии предоставления заемщиками обеспечения возврата кредита в виде банковской гарантии, поручительства или залога. Допускается использовать в качестве залога имущество, акции, иные ценные бумаги, паи. Но в любом случае средством обеспечения обязательств может быть только высоколиквидное имущество. Кредит не предоставляется при неспособности заемщика обеспечить обязательства по договору о бюджетном кредите.
   Порядок предоставления бюджетного кредита предусматривает обязательное зачисление бюджетных средств на бюджетный счет заемщика в кредитной организации. Расходование указанных средств заемщик осуществляет самостоятельно в соответствии с условиями договора о предоставлении кредита. Прежде всего имеется в виду соблюдение условий целевого характера кредита.
   Отдельный режим имеют инвестиции за счет бюджетных средств. Бюджетный кодекс определяет порядок составления целевых программ осуществления инвестиций. При этом все инвестиционные программы на федеральном уровне, расходы на которые составляют не менее 200 тыс. минимальных размеров оплаты труда, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ.
   Иной режим имеют инвестиции юридическим лицам, не относящимся к государственным или муниципальным унитарным предприятиям. Он оформляется через участие государства или муниципалитета в уставных капиталах юридических лиц при одновременном возникновении права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных или складочных капиталов и имущества этих лиц. Созданные при участии государства или муниципальной собственности объекты должны управляться вместе с другими объектами государственного и муниципального имущества комитетами по управлению имущества.
   Предварительным условием выделения средств для инвестиций в уставные капиталы юридических лиц является их обязательное технико-экономическое обоснование, разработка проектно-сметной документации, планов передачи недвижимости и т.п. Участие государства и муниципалитетов в указанных инвестициях должно оформляться соответствующим договором между органами власти и юридическим лицом. Причем сам договор подлежит подписанию не позднее двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете. При отсутствии такого договора инвестиции должны блокироваться.
   В плане обеспечения инвестиционной деятельности Бюджетный кодекс также предусматривает выделение субсидий и субвенций хозяйствующим субъектам, в том числе индивидуальным гражданам-предпринимателям. Субсидии и субвенции выделяются строго в соответствии с определенными целевыми программами и законодательством соответствующего уровня на условиях и в порядке, установленными законами о бюджете того или иного уровня. В случае использования субсидий и субвенций не по назначению или их неиспользования они подлежат возврату в бюджет соответствующего уровня. Унитарным предприятиям и бюджетным учреждениям субсидии и субвенции не предоставляются.
   Одна из важнейших задач бюджета состоит в том, чтобы учесть все доходы и расходы государства. Тем самым решается проблема создания стабильной предсказуемой экономической политики государства. По крайней мере в пределах одного финансового года. Эта политика в значительно большей степени, чем это было раньше, привязывается к утвержденным законом параметрам бюджета на очередной год. Вводить какие-либо существенные новации в течение финансового года практически не допускается. Более того, устанавливается жесткий механизм внесения изменений в действующий порядок определения расходов по различным направлениям. Так, в ст. 83 БК РФ отмечается, что если каким-либо законом на федеральном уровне вводятся новые, неучтенные законом о бюджете на очередной год расходы, причем если они не финансируются и не финансировались также и другими уровнями бюджетов, то предписывается одновременно указывать в этом нормативном акте источники и порядок финансирования данных расходов.
   Такой порядок дополнительного финансирования должен соблюдаться также в том случае, если дополнительные расходы по причине принятия подобных законов на федеральном уровне возникают у нижестоящих бюджетов. Одновременно запрещается увеличивать дефицита бюджетов при определении источников финансирования новых видов расходов. Поэтому устанавливается порядок, согласно которому разрешается финансировать новые расходы не ранее чем с начала будущего финансового года при условии включения их в расходы бюджета.
   Однако не все можно предусмотреть. Нередко случаются чрезвычайные происшествия, на ликвидацию негативных последствий которых требуются непредвиденные расходы. В этих целях Бюджетный кодекс предусматривает создание на всех уровнях бюджетной системы специальных резервных фондов, правом распоряжения которыми обладают исполнительные органы власти. На федеральном уровне такие фонды создаются Президентом РФ и Правительством РФ.
   Резервный фонд Президента РФ составляет 1% от всех расходов федерального бюджета. Средства этого фонда расходуются на основе распоряжений Президента РФ на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, если они предусмотрены указами Президента РФ. Запрещено расходовать средства указанного фонда на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ.
   Учитывая, что БК РФ устанавливает для федерального бюджета трехпроцентный предел этих фондов от всех расходов бюджета, можно сделать вывод, что резервный фонд Правительства РФ будет составлять 2% от всей суммы расходов федерального бюджета.
   Вопрос об установлении размеров резервных фондов регионального уровня находится в компетенции органов власти субъектов РФ. Хотя Бюджетный кодекс и не определяет порядок установления параметров аналогичных фондов на муниципальном уровне, можно предположить, что он будет таким же, как и на региональном уровне. При этом указывается обязанность исполнительных органов власти муниципалитетов ежеквартально информировать представительные органы власти муниципальных образований о результатах расходования средств из резервных фондов.
   Ряд расходов подлежит финансированию исключительно из федерального бюджета. Их перечень определен на основе конституционного механизма разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и нацелен на обеспечение закрепленных за федеральным центром задач.
   К расходам федерального бюджета относятся расходы на обеспечение деятельности федеральных органов власти, в том числе: Президента РФ, Федерального собрания, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии, органов исполнительной власти, включая их территориальные структуры, а также финансирование учреждений, находящихся в федеральной собственности. В эту категорию входят расходы на федеральную судебную систему, оборону и обеспечение безопасности, финансирование фундаментальных научных исследований, финансовое обеспечение межгосударственных интересов, в том числе на международное сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, и др. Финансированию из федерального бюджета подлежат расходы на организацию выборов и проведение референдумов Российской Федерации.
   Часть средств из расходов федерального бюджета разрешено использовать на формирование федеральной собственности, обеспечение федеральной инвестиционной программы. К категории расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, также относятся расходы на государственную поддержку железнодорожного, воздушного и морского транспорта, атомной энергетики, на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий общероссийского масштаба. В соответствии с классификацией долга государства на государственный (на федеральном уровне) и долг субъектов РФ из расходов федерального бюджета обслуживается и погашается государственный долг. Из федерального бюджета также финансируются сделки, нацеленные на пополнение государственных запасов драгоценных металлов и камней, в целом государственного материального резерва.
   За счет расходов федерального бюджета в соответствии с законодательством РФ подлежат денежному обеспечению компенсации государственным внебюджетным фондам для выплаты государственных пенсий, пособий, других социальных выплат. К числу расходов федерального бюджета Бюджетный кодекс отнес также денежные средства, изымаемые в пользу нижестоящих бюджетов. В эту категорию расходов включены средства, передаваемые в порядке обеспечения реализации решений федеральных органов власти, следствием чего стало увеличение расходов нижестоящих бюджетов или уменьшение их доходов. Помимо этого к расходам федерального бюджета отнесены денежные средства, передаваемые в нижестоящие бюджеты в режиме обеспечения осуществления отдельных полномочий, делегируемых на другие уровни власти*. Кроме того, в системе расходов федерального бюджета названы денежные средства, передаваемые в нижестоящие бюджеты в режиме финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
   ---------------------
   * Именно об этом механизме обеспечения делегируемых муниципалитетам полномочий говорится в части второй ст. 132 Конституции РФ, где, в частности, сказано, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
    
   В соответствии с механизмом распределения полномочий, определенным Конституцией РФ, в исключительное ведение бюджетов субъектов РФ переданы расходы на финансирование органов власти субъектов РФ, проведение выборов и референдумов на уровне субъектов РФ, финансовое обеспечение международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, а также их средств массовой информации.
   Финансированию из бюджетов субъектов РФ подлежат и расходы на формирование государственной собственности субъектов РФ, обеспечение региональных целевых программ, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, относящихся к ведению региональных органов власти, а также обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ.
   Субъектам РФ также предписывается включать в систему своих бюджетных расходов средства, предназначенные для передачи в муниципальные бюджеты. Речь идет о финансовой помощи муниципальным бюджетам, финансовом обеспечении делегируемых муниципалитетам государственных полномочий, режима компенсаций дополнительных расходов или уменьшенных доходов, если это произошло вследствие решений, принятых органами власти регионального уровня. Бюджетным кодексом допускаются иные виды расходов, если они связаны с обеспечением деятельности органов власти субъектов РФ.
   По аналогии с вышестоящими бюджетами к исключительным расходам из местных бюджетов относятся расходы на содержание органов власти местного самоуправления, финансовое обеспечение выборов и местных референдумов, противопожарной безопасности, финансирование средств массовой информации, муниципальной милиции, муниципальных архивов, других организаций, находящихся в ведении муниципальных образований.
   Из экономического блока расходов местных бюджетов следует назвать расходы на формирование муниципальной собственности и управление этим имуществом, организацию транспортного обслуживания населения, финансирование целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления, обслуживание и погашение муниципального долга.
   К социальным расходам муниципалитетов относятся расходы на финансирование учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта. Бюджетным кодексом предусмотрен и такой вид муниципальных расходов, как целевое дотирование населения. Большие затраты несут муниципалитеты на организацию и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, которые согласно БК РФ финансируются исключительно из расходов местных бюджетов.
   В обязанности муниципальных органов власти включены также расходы на охрану окружающей среды, благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований, затраты на утилизацию и переработку бытовых отходов. В перечень расходов муниципального уровня могут включаться и иные расходы по решению представительных органов власти. Общим ограничением перечня расходов муниципального уровня служит бюджетная классификация Российской Федерации.
   Статья 85 БК РФ содержит подробный перечень расходов, подлежащих совместному финансированию из бюджетов всех уровней, который сформирован на основе принципа, закрепляющего совместное решение ряда важных вопросов с участием всех уровней власти. Прежде всего это вопросы, указанные в ст. 72 Конституции РФ, в которой дан перечень совместных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ*.
   ---------------------
   * В перечень вопросов совместного ведения включены:

   - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
   - природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
   - общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;  
   - координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;  
   - осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;  
   - административное, административно-процессуальное, трудовое семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;  
   - кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;  
   - защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;  
   - установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;  
   - координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации и др.
   В первый блок этих расходов включены расходы экономического характера. К ним относятся расходы, осуществляемые в режиме государственной поддержки отраслей промышленности*, строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, предприятий связи, дорожного хозяйства, а также метрополитены. Заботой всех органов власти всех уровней, обеспечиваемой расходами соответствующих бюджетов, является решение одной из определяющих проблем рыночной экономики - развитие рыночной инфраструктуры. В расходы бюджетов всех уровней включены также вопросы финансирования воспроизводства природных ресурсов. Кстати, для этих расходов Налоговым кодексом РФ предназначены целевые доходы в режиме сборов на воспроизводство природных ресурсов.
   ---------------------
   * Атомная энергетика не включена в эту категорию. Она финансируется исключительно за счет федерального бюджета.
    
   Второй блок расходов, покрываемых из бюджетов всех уровней, предназначен для финансирования целей административного характера. В их число входит финансирование правоохранительной деятельности, обеспечение противопожарной безопасности, охраны окружающей среды, охраны природных ресурсов, гидрометеорологической деятельности. В число совместно финансируемых расходов входит обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба.
   Особую роль играют расходы, предназначенные для финансового обеспечения развития федеративных и национальных отношений. Такое же значение имеют расходы на финансовое обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ. Причем последняя категория расходов подлежит детализации законодательством Российской Федерации.
   К совместным расходам всех бюджетов относятся расходы, обеспечивающие научно-технический прогресс, в том числе финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ. К категории объектов, подлежащих совместному финансированию всех уровней бюджетов, относятся средства массовой информации.
   В число совместно финансируемых расходов включены расходы на социальные вопросы, связанные с социальной защитой населения. Этот блок расходов в наибольшей степени требует детальной конкретизации направлений и количественных параметров финансирования, что должно решаться через более совершенный механизм межбюджетных отношений.
   Следует отметить, что перечень совместно финансируемых расходов из всех уровней бюджетов не носит закрытого характера. К ним можно отнести любые расходы, предназначенные для обеспечения вопросов, отнесенных Конституцией РФ, другими актами законодательства к совместному ведению.
   Бюджетный кодекс указывает конкретный механизм разграничения участия каждого бюджета в финансировании вышеназванных расходов. В частности, в ч. 2 ст. 85 БК РФ определен порядок согласования участия каждого уровня бюджета по финансовому обеспечению своей доли расходов, который состоит в передаче части обязанностей по обеспечению определенных расходов вышестоящим бюджетом на нижестоящий уровень отдельного бюджета. Это также подтверждается положением о необходимости утверждения результатов распределения обязанностей по расходам законами о бюджетах, принимаемыми органами власти вышестоящего уровня. Альтернативой данного пути называется возможность решения этой проблемы методом согласования между органами власти различных уровней. Порядок согласования между федеральным и региональным уровнями бюджетов определяется Правительством РФ.
   Именно этот механизм разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями власти стал причиной зависимости нижестоящих бюджетов от вышестоящих. При общей нехватке средств типичной стала ситуация, когда многие расходы в обязательном порядке передаются в нижестоящие бюджеты без их достаточного финансового обеспечения.

 
< Пред.   След. >