YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах (А.Н. Козырин) arrow Глава 1. Бюджетное право зарубежных стран: понятие, принципы, источники
Глава 1. Бюджетное право зарубежных стран: понятие, принципы, источники

Глава 1. Бюджетное право зарубежных стран: понятие, принципы, источники

   Место бюджета в финансовой системе предопределяет значение бюджетного права и то положение, которое оно занимает в системе финансового права зарубежных стран.
   Несмотря на то, что система централизованного управления публичными финансами имеет давнюю историю, сам термин «бюджет» вошел в экономический и юридический оборот сравнительно недавно - в начале XIX века под бюджетом стали понимать акт, содержащий предварительное одобрение государственных расходов и доходов. Обязательное утверждение бюджета представительным органом власти способствовало укоренению в финансово-правовой науке Запада представления о бюджете как о приказе, данном народом через своих депутатов по распоряжению государственными финансами в границах и условиях, заранее определенных законом. А потому считается, что не существует бюджета в собственном смысле слова в тех странах, где нет конституционного правления.
   Классика финансово-правовой науки зарубежных стран отличается значительным разнообразием в подходах к определению бюджета.
   Одни исследователи определяли бюджет как операцию счетного порядка — роспись государственных доходов и расходов (Геккель, Ле- руа-Болье, Эеберг); другие видели в бюджете закон, разрешающий правительству сбор доходов и их расходование (Штейн, Штурм); наконец, третьи под бюджетом понимали «план ведения государственного хозяйства», рассчитанный на определенный период (Елинек, Жез, Вагнер).
   Общие подходы в развитии бюджетного права зарубежных стран проявляются, прежде всего, в его основных принципах. Одним из них является требование обязательного облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти. Чаще всего бюджет принимается в форме закона, что закрепляется, как правило, на конституционном уровне: «Бюджет утверждается бюджетным законом» (ст. 110 Основного закона ФРГ ); «Государственный бюджет принимается в форме закона. Проект бюджета дополняется оценкой источников финансирования бюджета» (ст. 3 Основного закона Израиля «О государственной экономике») и др. Законодательное оформление бюджета обычно связывают с принципом согласия на взимание налога, лежащего у истоков парламентского строя.
   В некоторых странах (Норвегия, Финляндия и др.) утверждение бюджета оформляется путем принятия не закона, а особой парламентской резолюции. В США бюджет проводится через совпадающую резолюцию палат, проект которой готовят бюджетные комитеты Палаты представителей и Сената, а принимает Конгресс. Во Франции парламент принимает ежегодный финансовый закон, в котором «предусматривается образование и разрешается использование в течение каждого календарного года комплекса ресурсов и расходов государства» (ст. 2 Ордонанса о финансах 1959 г. ). При этом сам бюджетный документ в целом законодательной властью не утверждается, а ежегодно составляется как вспомогательный, технический документ, который механически объединяет в себе общий бюджет, многочисленные специальные счета казначейства и присоединенные бюджеты.
   Бюджетные акты отличаются, как правило, большим объемом (в некоторых странах это целые бюджетные книги ) и состоят из трех основных частей: 1) объяснительной записки, которая составляется обычно министром финансов и содержит краткое изложение эволюции уровня общественного благосостояния, отчет о сметных периодах, еще не «очищенных» законами об исполнении бюджета, обзор состояния казначейства, предложения по усовершенствованию финансового законодательства и т.д.; 2) собственно текста бюджетного акта; 3) документов в приложениях: таблиц распределения кредитов по министерствам, дефицитов казначейства, текущего долга и др.
   Другим важным принципом бюджетного права зарубежных стран является требование полноты бюджета, в соответствии с которым все доходы и расходы, поддающиеся предвидению, должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь каких-либо доходов и расходов, помимо тех, что предусмотрены бюджетом. Полный бюджет исключает существование так называемых «черных касс». Правительству предписывается обозначать отдельно все государственные доходы и расходы, без уменьшений, вычетов или смешений, чтобы они в обязательном порядке получили санкцию представительной власти и находились под ее контролем. Осуществление этого принципа происходит через принятие бюджета-брутто, или валового бюджета, в котором находят отражение все финансовые операции правительства как по расходам, так и по доходам. В отличие от него бюджет-нетто содержит лишь «чистые», сальдовые результаты. Так, налоговые поступления в таком бюджете должны указываться за вычетом издержек по их взиманию (например, расходов на содержание налоговой службы ). На практике же довольно часто встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие черты нетто и брутто бюджетов. В таких бюджетах, например, налоговые поступления могут показываться валовой суммой, а деятельность предприятий публичного сектора отражаться только через сальдо.
   Требование полноты бюджета в финансовом праве дополняется принципом единства бюджета, нацеливающим на объединение всех доходов и расходов государства в рамках одного универсального бюджета. Данный принцип не сводится к принятию единого бюджетного акта. Понятый буквально, он не находит своей полной реализации в бюджетной практике зарубежных стран. Единство бюджета выражается в единстве бюджетной системы, единообразии бюджетной документации с одной классификационной схемой доходов и расходов.
   Заинтересованность отдельных правительственных кругов в отходе от принципов единства и полноты бюджета объясняется стремлением создать привилегированное положение для отдельных статей при определении целесообразности и приоритетности государственных расходов, ослабить эффективность бюджетного контроля со стороны парламента и министерства финансов, а также желанием скрыть истинное состояние казначейства. На практике это проявляется в создании различных специальных и внебюджетных фондов, присоединенных и чрезвычайных бюджетов, увеличении сверхбюджетных и сверхсметных ассигнований.
   В качестве важного принципа бюджетного права зарубежные юристы выделяют приоритетность публичных расходов. В широком понимании этот принцип является одним из основных критериев разграничения публичных и частных финансов. Последние управляются экономическими законами извлечения прибыли, предполагая при этом, что объем тех или иных затрат определяется размерами полученных доходов. Финансовое право, регулирующее публичные финансы, в качестве отправной точки признает государственные расходы, идущие на финансирование основных направлений государственной деятельности. Осуществление государством функций не ставится в прямую зависимость от величины накапливаемых доходов, а поэтому, определяя в приоритетном порядке объем публичных расходов, правительство исчисляет в соответствии с полученными результатами размеры требуемых для финансового равновесия государственных доходов. Процедурные отступления от этого принципа, выражающиеся в устанавливаемом регламентами некоторых парламентов порядке первоначального одобрения доходной, а затем уже расходной части бюджета, не в состоянии нарушить логику функционирования публичных финансов и объясняются преимущественно стремлением обеспечить непрерывность доходных поступлений в казну в случае парламентских проволочек с утверждением бюджета в целом.
   В более узком понимании принцип приоритетности публичных расходов означает, что в формирующийся бюджет следует включать лишь расходы, необходимые для выполнения государственных задач. В свою очередь, выявить, являются те или иные публичные расходы необходимыми, невозможно без использования политического анализа и ценностного подхода. Для этого при формировании бюджета должна быть обеспечена свободная конкуренция за имеющиеся в распоряжении публичной власти финансовые ресурсы. «Конкуренция потребностей», разворачиваемая при принятии бюджета, — важная гарантия выбора правильных приоритетов и оптимального распределения бюджетных ресурсов. В соответствии с принципом приоритетности государственных расходов нежелательным является любое отклонение от требования единства и полноты бюджета, а также целевая увязка конкретных доходов с определенными видами расходов, так как в последнем случае отдельные расходы не подвергаются проверке на их необходимость.
   В целях более эффективных обсуждений бюджетных проектов, обеспечения гласности финансовой политики и нормотворчества, а также организации бюджетного контроля законодательство зарубежных стран закрепляет принцип достоверности и наглядности бюджета. Требование правдивости и реальности бюджета нацелено на борьбу с фальсификацией бюджетных росписей, в проведении которой заинтересованы влиятельные банковские и деловые круги, требующие полной и неискаженной информации о состоянии публичных финансов. Достоверность бюджета ставится в зависимость в первую очередь от результатов экономического прогнозирования и от наличия информации об исполнении текущего бюджета.
   Наглядность бюджета, то есть представление его в наиболее информативной и доступной для понимания форме, имеет большое значение для реализации парламентских бюджетных полномочий. Наглядность позволяет парламентариям на стадии утверждения бюджета, а затем и контроля за его исполнением самим «прочитать» основной финансовый документ года: выяснить источник, размер доходных поступлений; цели, на которые предназначены те или иные расходы; величину расходов, направляемых на финансирование конкретных государственных задач и проектов.
   Исключения из правила публичности и гласности бюджета допускаются только по соображениям высших государственных интересов и связаны с сохранением государственной и военной тайны. В то же время подобные исключения не должны повлиять на эффективность парламентского контроля, что гарантируется использованием специальных процедур при обсуждении военных и иных подобных статей бюджета и составлением дополнительной бюджетной документации «для служебного пользования».
   Реализации наглядности бюджета обеспечивается рядом юридико- технических приемов, среди которых следует упомянуть использование бюджета-брутто, детализацию бюджетной классификации, а также запрет двойной калькуляции, то есть запрещение размещения средств, предназначенных на одни и те же расходы, в пределах нескольких различных позиций бюджета.
   Принцип ежегодного утверждения бюджета является важной характеристикой функционирования финансовой системы во времени. По общему правилу, государственный бюджет принимается на один финансовый год (в некоторых странах, например Лихтенштейн, он называется административным годом). В различных странах начало финансового года определяется по-разному, что является одним из объяснений асинхронности бюджетного процесса в зарубежных странах. Во Франции, Нидерландах, Швейцарии, Бельгии бюджетный год совпадает с календарным; в Великобритании, Канаде и Японии он начинается 1 апреля; в Италии и некоторых скандинавских странах - 1 июля, а в США его отсчитывают с 1 октября. Бюджетный год, увеличенный на продолжительность льготного периода - времени, предоставленного для завершения финансирования отдельных программ и закрытия финансовых счетов, — составляет понятие счетного периода. Счетный период обозначает фактический срок исполнения бюджета.
   Переход от многолетних к однолетним бюджетам на рубеже XIX- XX веков преследовал целью, прежде всего, усиление парламентского контроля за финансовой деятельностью правительства. В то же время финансовое законодательство ряда стран допускает существование и многолетних бюджетов. «Бюджет утверждается бюджетным законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам, до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно предусмотреть их действие в различные отрезки времени, разнесенные по отчетным годам», - закреплено в Основном законе ФРГ (ст. 110 ). Конституция Греции (ст. 79 ) допускает установление законом «возможности выработки двухгодичного бюджета».
   В некоторых государствах на несколько лет принимается не весь бюджет, а только отдельные его части.
   В Великобритании к концу XVII века восходит появление консолидированного фонда, включающего доходы и расходы, размеры которых не включаются в ежегодные сметы. Разрешение парламента, касающееся их, остается в силе, пока новые законы не внесут в них изменений. К государственным расходам, свободным от ежегодного голосования, в Великобритании относятся цивильный лист (расходы на содержание монаршего двора ), проценты по консолидированному и текущему долгу, жалованье и пенсии высокопоставленным чиновникам и др.
   Разработка многолетних программ государственных капиталовложений, реализация крупномасштабных инвестиционных проектов, сроки финансирования которых далеко выходят за пределы бюджетного года, привели к возникновению так называемого цепного бюджета. В нем содержатся одобренные представительным органом расходы на гражданские и военные капиталовложения на несколько лет. Годовые разбивки по этим расходам включаются в бюджет соответствующего года без дополнительной санкции парламента.
   Принцип бюджетного равновесия относится к числу «технических» принципов финансового права. Бюджетное законодательство многих зарубежных стран исходит из необходимости равновесия доходной и расходной частей. Различные «непредвиденные» обстоятельства приводят к открытию уже после утверждения сбалансированного бюджета многочисленных добавочных кредитов, которые представляют собой ассигнования, разрешаемые парламентом (в некоторых исключительных случаях — правительством) после принятия ежегодного финансового закона. Очевидно, что добавочные кредиты приводят к появлению и дальнейшему росту бюджетного дефицита. Сдержать эту тенденцию во французском законодательстве пытаются через принятие исправленного бюджета, который изменяет, если это требуется, сметы и разрешения, содержащиеся в ежегодном финансовом законе. Добавочные кредиты должны сопровождаться в исправленном бюджете указанием на источник финансирования. Правда, в последнее время это требование стало сводиться на нет включением в текст закона общих формулировок: «расход будет покрыт из средств текущего долга» и т. п.
   Развитие интеграционных процессов приводит к тому, что требование сбалансированности бюджета стало находить свое отражение в ряде международно-правовых актов. Соответствующие нормы содержатся, например, в Маастрихтских соглашениях, заключенных в рамках Европейского Союза. Установленные в этих соглашениях экономические критерии перехода стран ЕС к валютному союзу оказывают дисциплинирующее воздействие на их национально-бюджетную политику, устанавливая, в частности, предельный дефицит бюджетов общественного сектора на уровне 3 % валового внутреннего продукта.
   Особое внимание финансовое право в зарубежных странах уделяет вопросам взаимодействия государственного бюджета с другими звеньями бюджетной системы, ставя их разрешение в непосредственную зависимость от формы государственного устройства в каждой конкретной стране. Основные правила, регулирующие отношения между бюджетом центрального правительства и бюджетами субъектов федерации, автономных административно-территориальных образований, местных коллективов, содержатся в источниках государственного (конституционного) права (конституциях, конституционных и органических законах). В них устанавливается распределение компетенций в федеративном государстве - между самой федерацией и ее субъектами, а в унитарном государстве - между центральным правительством и местной администрацией. Применительно к бюджетному праву это означает определение общих подходов и принципов закрепления публичных расходов за основными звеньями финансовой системы.
   Источники государственного (конституционного ) права могут содержать нормы, определяющие «собственный» или «общий» характер основных доходных поступлений. При этом под собственными доходами в финансовом праве понимают те поступления в бюджет, которые закрепляются за соответствующим государственно-территориальным или административно-территориальным образованием и направляются туда в полном объеме. Общими доходами считаются те доходы, которые подлежат распределению между центром, с одной стороны, и, с другой стороны, государственно-территориальными и административно-территориальными образованиями. Критерии определения причитающейся доли могут быть самыми различными. Так, финансовое право ФРГ предусматривает использование подвижной квоты, рассчитываемой в зависимости от динамики расходов и доходов федерации и ее субъектов (земель). По японскому законодательству доходы от налоговых сборов делятся между правительством и местными органами власти в соответствии с размерами расходов, которые им предстоит нести. В Китае общие доходы распределяются между центральным и местными бюджетами по фиксированным нормативам.
   Существование общих доходов позволяет перераспределять поступления в бюджетную систему между центром, с одной стороны, и субъектами федерации и автономиями, с другой («вертикальное финансовое нивелирование»), а также между самими субъектами федерации, а внутри каждого федеративного образования — между местными коллективами. Эти механизмы бюджетного устройства содействуют выравниванию общеэкономического уровня в целом и подтягиванию отстающих в хозяйственном развитии районов.
   Закрепление же собственных источников доходов является непременным условием проведения политики финансовой децентрализации. Именно поэтому отсутствие собственных налогов в финансовом механизме федеративных государств - явление сравнительно редкое. Одним из немногочисленных исключений, пожалуй, является бельгийская налоговая система, в которой все важнейшие налоги носят общий характер, при этом доходная часть бюджетов субъектов бельгийской федерации пополняется за счет долевого участия в общегосударственных налогах.
   Важное место в системе бюджетного права зарубежных стран занимает правовое регулирование бюджетного процесса на каждой из его стадий - составления проекта бюджета; обсуждения и утверждения его парламентом; исполнения бюджета; утверждения отчета об исполнении бюджета.
   К составлению проекта бюджета исполнительная власть приступает за 6-7 месяцев до начала нового финансового года (Великобритания, ФРГ, Япония), а в США - даже за полтора года. Так как исполнение бюджета впоследствии возлагается на правительство, то чувство ответственности заставляет его заранее возможно лучше подготовить проект основного финансового закона, осуществлением которого оно займется спустя несколько месяцев. Составление проекта бюджета является одним из наиболее важных этапов бюджетного процесса, в ходе которого решаются основные вопросы налоговой, денежно-эмис- сионной, кредитной политики на предстоящий финансовый год, а также обозначаются основные направления использования финансовых ресурсов казны.
   Обычно составление проекта бюджета поручается министерству финансов (в США этим занимается специальное административно-бюджетное управление администрации президента США). Оно направляет руководителям других министерств и ведомств директивные указания по представлению расчета сметы расходов. На основе заявок, поступающих в министерство финансов от ведомств, составляется проект расходной части. В некоторых странах (например, во Франции) сложилась практика проведения заседаний, называемых бюджетным арбитражем, в которых принимают участие премьер-министр, министр финансов и министр, возглавляющий ведомство, бюджет которого рассматривается.
   В бюджете любого зарубежного государства имеются твердые, фиксированные и повторяющиеся из года в год в одной и той же сумме доходы (например, доход от государственного имущества, сданного в аренду) и расходы (например, цивильный лист - расходы на содержание монарха и его двора). Эта группа расходов и доходов включается в бюджет в размере, установленном законом, соответствующим распоряжением или соглашением, так что установление их размера на предстоящий бюджетный период не составляет особого труда. Гораздо сложнее обстоят дела с основной частью доходов и расходов, зависящих от целого ряда не поддающихся учету обстоятельств. В этом случае составители бюджета пытаются предугадать вероятный размер доходов и расходов, используя для их исчисления три основных метода:
   1) автоматический метод, предусматривающий, что цифры бюджета прошедшего года автоматически, с некоторыми уточнениями переносятся в проект бюджета на следующий год;
   2) метод мажораций (надбавок) и минораций (уменьшений), при котором суммы исполнения бюджета одного из последних лет переносятся в бюджет предстоящего года с определенным коэффициентом приращения (сокращения);
   3) метод экспертных оценок, который исходит из того, что в каждом конкретном случае устанавливается предполагаемый размер на основании экспертных оценок, данных программирования и прогнозирования. Процедуры рассмотрения и утверждения бюджета парламентом отличаются значительным разнообразием. Несмотря на существующие отличия в бюджетном законодательстве отдельных стран, общим для них является тот факт, что специфика финансовой деятельности государства предполагает оперативность парламентского управления финансовыми ресурсами. Добиться этого помогает особая, ускоренная процедура прохождения бюджетных законопроектов через парламент. Финансовое право содержит в своем арсенале разнообразные приемы для достижения данной цели. Это, прежде всего, различные льготы по регламенту обсуждения бюджета. Как правило, проект бюджета обсуждается и вотируется на парламентской сессии в первоочередном порядке. Законодательство Турции, например, предусматривает, что поправки к бюджету «зачитываются и ставятся на голосование без проведения дополнительного обсуждения» (ст. 162 конституции Турции). Законодательство многих стран указывает на необходимость принятия бюджетных законов «в возможно непродолжительный срок» (ст. 17 конституция Ирландии). Регламенты законодательных собраний ограничивают продолжительность дебатов по финансовым законопроектам. Особо оговаривается запрет отсрочки второго и третьего чтений финансовых законопроектов (параграф 41 конституции Дании). Во Франции, если парламенту за 70 дней не удается принять бюджет, предписания его проекта вступают в силу посредством издания соответствующего ордонанса президента. Запрет конституционного контроля финансовых законов, существующий в некоторых странах (Ирландия и др. ), также предохраняет от задержки прохождения законопроекта в парламенте. В отдельных случаях используется отказ от процедуры голосования непосредственно самого законопроекта. Для этого правительству в связи с голосованием бюджета достаточно поставить вопрос о доверии. В таком случае закон будет считаться принятым, если абсолютное большинство депутатов не выразило недоверие правительству.
   В Великобритании и некоторых других государствах Содружества ускоренному прохождению бюджета содействует фактическое выведение за пределы бюджетного процесса верхней палаты парламента. Так, по британскому Акту о парламенте 1911 года (ст. 1) участие Палаты лордов в вотировании финансовых законов является факультативным.
   Ускорению бюджетного процесса содействует ограничение или даже полное лишение парламентариев права вносить поправки в проект бюджетных документов. В Великобритании ни один член парламента, если он только одновременно не является членом правительства, не может вносить предложения по увеличению или уменьшению бюджетных доходов и расходов. В ФРГ депутаты бундестага и бундесрата могут увеличивать расходы только с согласия центрального правительства. Конституция Италии (ст. 81) устанавливает, что «законом об утверждении бюджета не могут быть установлены новые налоги или новые расходы». Такой вариант ограничения парламентской бюджетной инициативы нацелен, прежде всего, на устранение проволочек при принятии закона о бюджете, поскольку депутаты лишаются этого права только на период обсуждения законопроекта — как только бюджет будет принят, парламентарии могут принять закон, предусматривающий дополнительные расходы и доходы, но уже на основе принятого бюджета и с обязательным указанием на средства их покрытия.
   Меры, принимаемые для ускорения принятия бюджетного закона, не должны наносить ущерб качеству «парламентской экспертизы» основного финансового документа государства. Прежде чем законопроект будет поставлен на голосование, он подробно изучается в бюджетных и других специализирующихся на вопросах экономики и финансов парламентских комитетах и комиссиях. В Великобритании в обсуждении бюджета участвует вся Палата общин. В начале сессии создаются два финансовых комитета, каждый из которых является комитетом всего парламента. Первый («Комитет снабжения») рассматривает вопросы, связанные с ассигнованиями отдельным департаментам. Второй комитет («Комитет путей и средств») занимается предложениями по изменению налоговой системы. В США бюджетное послание президента, содержащее правительственные оценки ожидаемых расходов, доходов и сальдо федерального бюджета, поступает в бюджетный комитет Палаты представителей, в финансовый комитет Сената и объединенную комиссию по внутренним доходам. Полномочия бюджетных комитетов обеих палат представляются значительными: они имеют право требовать необходимые данные от других комитетов конгресса, наблюдать за их деятельностью.
   Обсуждение бюджета в комитетах и комиссиях дает возможность заранее выяснить отношение парламентских фракций к рассматриваемому документу, поскольку комиссия по бюджету формируется, как правило, на основе соразмерного представительства всех партийных групп. Законодательство Израиля (Основной закон о государственной экономике) в связи с этим допускает возможность предоставления бюджетной комиссии по поручению парламента права принимать финансовые нормативные акты от имени всего законодательного собрания.
   Несмотря на значительное упрощение процедуры вотирования бюджетных законопроектов, в результате политических разногласий в парламенте нередко происходит запаздывание с принятием основного финансового документа. Законодательство зарубежных стран использует разнообразные юридико-технические приемы против нарушения графика бюджетного процесса:
   а ) установление предельного срока представления проекта бюджета в парламент;
   б) продление сроков очередной или созыв внеочередной парламентской сессии для продолжения обсуждения бюджета (в некоторых странах запрещается отпускать парламент на каникулы, если бюджет не будет принят);
   в) принятие бюджета в форме соответствующего акта главы государства или правительства;
   г) принятие временного бюджета или продление действия текущего бюджета, как правило, из расчета 1/12 бюджетных ассигнований на один месяц (правило «предварительных двенадцатых долей»).
   За утверждением бюджета следует стадия его исполнения, в течение которой происходит сбор доходов и осуществление расходов, предусмотренных бюджетным законом. Исполнение бюджета напрямую связано с деятельностью финансовой администрации. Прием денежных средств, их хранение и выдача на проведение мероприятий, предусмотренных в бюджете, составляет понятие кассового исполнения бюджета. В зарубежных странах встречаются три основные системы организации кассового исполнения бюджета — казначейская, банковская и смешанная. В первом случае кассовое исполнение возлагается на специальный орган министерства финансов — казначейство и систему казначейских касс. С развитием денежно-кредитной системы обозначились попытки центральных банков получить доступ к государственной кассе. Централизация бюджетных финансов, внедрение в обиход чека и переводного векселя облегчили банкам несение кассовой службы. Смешанная система предполагает кассовое исполнение бюджета как казначейскими кассами, так и банками. В свою очередь, можно говорить о двух типах банков-кассиров. Английский банк полностью осуществляет кассовую и счетоводную функцию при исполнении бюджета. Бельгийская же система представляет собой скорее простую инкорпорацию казначейских органов банком.
   Казначейство представляет собой общегосударственную кассу - резервуар денежных ресурсов, принадлежащих государству. Туда стекаются все государственные доходы, какой бы они ни были природы; равным образом оттуда исходят все платежи, предусмотренные бюджетом. В рамках казначейства происходит как бы централизация всех касс различных подотчетных казначеев, рассредоточенных по всей стране. Единство казначейства (единство бюджетной кассы) осуществляется через управление общим движением финансовых ресурсов, которое исходит из того, что все средства государства должны зачисляться на единый консолидированный счет министерства финансов. С этого же счета должны производиться и все платежи.
   На этапе исполнения бюджета реализуется такой важный принцип бюджетного права, как специализация кредита. При утверждении бюджета валовой (общей) суммой правительство в установленных ему пределах может распоряжаться бюджетными средствами по собственному усмотрению. Дискреционные полномочия правительства ограничиваются в том случае, если бюджет специализирован. Под специализацией кредита понимается утверждение парламентом конкретных целей, на которые могут расходоваться те или иные объемы средств. В этом случае при исполнении бюджета правительство может законным путем расходовать средства только на предусмотренные при утверждении бюджета цели. Юридической предпосылкой специализации кредита является порядок вотирования бюджета (по главам, разделам, статьям). Если бюджет вотируется по главам (разделам), за министрами сохраняется лишь ограниченное право передвижения кредитов в пределах своей сметы только по статьям. Передвижение кредитов из одной главы в другую запрещено или допускается только с разрешения парламента. В тех случаях, когда бюджет вотируется постатейно, санкция парламента необходима и при переводе из статьи в статью в рамках одной главы.
   Разассигнование кредитов и их использование по установленному законом назначению относится к компетенции распорядителей кредитов, главным из которых является министр финансов. За ним, в соответствии с объемом предоставленных прав, следуют распорядители первой ступени (министры, чьи ведомства получают кредит), второй ступени (начальники департаментов и генеральных дирекций министерств и ведомств) и т. д. Законодательство ряда стран предусматривает, что государственные расходы производятся только с разрешения главного контролера, который осуществляет контроль за исполнением бюджета в целом.
   Процедура бюджетного контроля в зарубежных странах имеет как общие черты, так и национальную специфику. К первым следует отнести обязательную процедуру утверждения парламентом отчета об исполнении бюджета. Отчет может приниматься в форме закона или резолюции одобрения отчета специального контрольного органа.
   Организация и деятельность таких органов в различных странах отличается значительной спецификой. В США таким органом является Главное контрольно-ревизионное управление, в Великобритании - Управление главного контролера. В ряде стран создаются специализированные квазисудебные (то есть наделенные отдельными полномочиями судебных органов) органы финансового контроля (например, счетные палаты во Франции, ФРГ, Нидерландах и др. ) Другая распространенная форма осуществления бюджетного контроля — институт государственного ревизора или контролера (в некоторых скандинавских странах, например, парламент избирает целую группу ревизоров). В их обязанности входят изучение финансовых отчетов, контроль за правильностью расходования средств из государственного бюджета, правильностью и своевременностью поступления доходов в бюджет. Им предоставляется право требовать от органов государственного управления необходимые сведения и документы. Органы бюджетного контроля представляют парламентам свои замечания по годовым отчетам об исполнении государственного бюджета.
   Бюджетное право занимает центральное право в системе финансо- во-правовой науки зарубежных стран. Оно систематизирует знания о правовом регулировании публичных финансов в соответствии с принципом плановости и ежегодного (периодического) вотирования основного финансового акта - бюджета представительным (законодательным) органом.
   Что касается бюджетного права как совокупности правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, то его место в правовой системе в разных странах определяется по-разному. В странах романо-гер- манской правовой семьи бюджетное право представляет собой подотрасль (раздел) финансового права. В странах англо-саксонского права нормы, регулирующие бюджетные отношения, чаще всего рассредоточены по различным актам конституционного и административного права.

 
< Пред.   След. >