YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах (А.Н. Козырин) arrow 6.1. Современные финансовые модели децентрализации публичной администрации: опыт Словакии
6.1. Современные финансовые модели децентрализации публичной администрации: опыт Словакии

6.1. Современные финансовые модели децентрализации публичной администрации: опыт Словакии

   Децентрализация публичной власти стала одним из основных направлений общественно-политического развития в Европе, в том числе в странах новой демократии, ранее составлявших так называемый социалистический лагерь.
   Одним из ключевых направлений реформы децентрализации публичной администрации является проблема финансового обеспечения деятельности децентрализованных публичных образований, финансовых гарантий перераспределения полномочий между органами публичной администрации, финансовых мандатов новых полномочий, которыми наделяются муниципальные образования и иные децентрализованные органы и учреждения.
   В этой связи несомненный интерес для проводимых в России преобразований в этой сфере имеет опыт, накопленный отдельными европейскими странами, проводившими аналогичные реформы в последние пять - десять лет.
   В Словакии, как и в России, в социалистический период местное самоуправление было фактически упразднено и восстановлено в 1990 году с принятием Закона № 369/1990 «Об устройстве населенных пунктов», которым было восстановлено местное самоуправление на уровне населенных пунктов. Законом № 369/1990 было осуществлено разделение государственного управления и территориального самоуправления, закреплена разделенная модель управления общественными делами, предполагающая существование двух форм публичного управления - государственного управления и территориального самоуправления.
   Система местного государственного управления в Словакии претерпела существенные изменения в 1996 году. В 1990 году было отменено существовавшее в социалистической Словакии областное устройство: местное государственное управление было организовано в 38 районах и 121 округе. Законом № 221/1996 «О территориальном и административном устройстве Словацкой Республики» округа были отменены и восстановлен областной уровень территориального управления.
   До 1998 года вопрос о децентрализации не ставился на повестку дня: первые пять лет с момента провозглашения Словакии независимым государством (1 января 1993 года ) формировалась национальная система государственного управления. И только после парламентских выборов в 1998 году возобновилась дискуссия о децентрализации. На основе программного заявления правительства Словакии и принятой в соответствии с ним концепции децентрализации начали осуществляться шаги по перераспределению компетенции между центральной публичной администрацией и муниципальными органами.
   С 1 января 2002 года начала действовать новая система территориального государственного устройства, предполагавшая существование низового звена самоуправления - муниципалитетов и второго звена - административных областей. Соответствующие поправки были внесены и в конституцию, в которой административная область стала называться территориальной единицей более высокого уровня. При этом в рамках самоуправления не существует подчиненности населенных пунктов областному уровню.
   Конституция Словакии содержит ряд статей (ст. 64-71), в которых нашли свое закрепление основы местного самоуправления. Оба уровня самоуправления в Словакии - область и населенный пункт - являются самостоятельными самоуправленческими и административными единицами, юридическими лицами с собственным имуществом и финансовыми средствами [В территориально-административном отношении Словакия разделена на восемь областей, на территории которых находится свыше 2890 населенных пунктов].
   Обязанности на них могут быть возложены только в соответствии с предписаниями закона. При этом им может быть делегировано выполнение отдельных задач государства на условиях, определенных в конституции и законах.
   Основными задачами центрального правительства являются: экономическая политика, внешняя политика, политика безопасности, оборона, гражданская оборона, судебная система, содержание мест отбывания наказаний, таможенное и валютное дело, почта, железные дороги, магистральные автодороги, а также автомобильные дороги первого класса, биржи труда и службы трудоустройства, система высших учебных заведений. В налоговой сфере центральное правительство осуществляет управление в части центральных налогов, управление местными налогами является компетенцией местного самоуправления в лице его компетентных органов. Отдельные полномочия центральное правительство выполняет в сотрудничестве с местным самоуправлением - муниципалитетами и областями (например, региональная политика, обслуживание региональных аэропортов и т. д.).
   Перечисленные полномочия исполняются центральными государственными органами. В соответствии с Законом о компетенции исполнительные полномочия и ответственность за осуществление государственного управления разделены между министерствами и иными центральными органами исполнительной власти.
   Типовая структура муниципалитета выглядит следующим образом:
   - староста (мэр), которому подчиняются администрация и полиция населенного пункта;
   - органы, производные от народного представительства: совет, комиссии и контролер. Самоуправление населенных пунктов в Словакии - одноуровневое. Исключение составляют два наиболее крупных словацких города - столица страны Братислава и второй по величине город Кошице. В этих городах сформирована двухуровневая система местного самоуправления - мэрия и городские части (районы). Соответствующие особенности организации местного самоуправления закреплены на законодательном уровне (Законами «О столице Словацкой Республики городе Братиславе» и «О городе Кошице») и подтверждены уставами обоих городов.
   Полномочия органов местного самоуправления условно могут быть разделены на две группы. Первую группу составляют так называемые изначальные самоуправленческие компетенции (иначе говоря, собственные полномочия): местные коммуникации, общественный транспорт, жилье, водоснабжение, канализация, уборка территорий и утилизация мусора, озеленение, охрана окружающей среды, дошкольные и иные образовательные учреждения (музыкальные школы, школы искусств ), некоторые категории социальных учреждений, поликлиники и отдельные категории больниц, местные учреждения культуры, местная полиция, сбор местных налогов и сборов и некоторые другие. Органы местного самоуправления имеют право осуществлять предпринимательскую деятельность в рамках, установленных законодательством.
   Вторую группу составляют делегированные полномочия, то есть те компетенции в сфере государственного управления, которые с позиции государственных интересов могут более эффективно выполнять органы местного самоуправления. Государство передает соответствующие полномочия местному самоуправлению, однако при этом несет ответственность за качество предоставляемых услуг, управление делегированными службами, а также за их финансирование. Органы местного самоуправления выполняют делегированные полномочия от имени государства. Чаще всего органам местного самоуправления делегируются отдельные полномочия в сфере образования, полномочия по регистрации актов гражданского состояния, по выдаче разрешений на строительство и т. д.
   Передача органам местного самоуправления ряда полномочий государственного управления и выделение финансовых ресурсов на осуществление ими делегированных полномочий влияет на организацию системы финансового контроля на муниципальном уровне. Если финансовый контроль за деятельностью муниципалитетов в части выполнения собственных полномочий осуществляет главный контролер самоуправления населенного пункта, избираемый представительным органом муниципалитета на шестилетний срок, то финансовый контроль за реализацией делегированных полномочий осуществляют внешние органы финансового контроля: специализированный орган государственного финансового контроля - Высшее контрольное управление (Najvissi kontrolni mad), аналог счетной палаты, а также органы исполнительной власти, наделенные соответствующими контрольными полномочиями, - правительство и министерство финансов. Органы местного самоуправления реализуют свои полномочия как самостоятельно, так и в сотрудничестве с частным сектором. Получает развитие также кооперация с другими муниципалитетами, осуществляемая в форме создания совместных местных администраций, заключения договоров и программ сотрудничества между различными муниципалитетами.
   Конституция Словакии (ст. 65) устанавливает, что муниципалитеты финансируют свою деятельность из собственных доходов, а также за счет государственных дотаций.
   Финансовое хозяйство местного самоуправления планируется и организуется через принятие местных бюджетов. Если ранее в Словакии местные бюджеты принимались, как и в большинстве других государств, на один финансовый год, то с 2006 года был осуществлен переход на трехлетний бюджетный цикл. Местные бюджеты теперь принимаются на трехлетний период, и каждый год проводится уточнение бюджета. Таким образом, бюджеты на второй и третий годы не являются обязательными, они имеют индикативный, рекомендательный характер и подлежат корректировке. Переход на трехлетний период при формировании местных бюджетов в Словакии объясняется стремлением установить эффективную связь бюджетного планирования с легислатурами представительных органов (то есть с четырехлетним периодом, на который избираются муниципальные органы), а также с долгосрочными обязательствами муниципалитетов и территориальных единиц более высокого уровня.
   Практика формирования трехлетних бюджетов препятствует необоснованному увеличению задолженности местного самоуправления. Максимальная задолженность муниципалитетов по новым нормативам не должна превышать 60% текущих годовых доходов, а ежегодные расходы на обслуживание муниципального долга не должны превышать 25% бюджетных доходов на текущий год.
   В 1990-2003 гг. финансирование населенных пунктов осуществлялось преимущественно за счет переводов из государственного бюджета доли поступлений от государственных налогов, дотаций на конкретные цели. Курс на децентрализацию государственного управления обусловил коренные изменения в механизме финансирования местного самоуправления в Словакии и его низового звена - населенных пунктов. Система финансирования трансформируется с целью укрепления финансовой автономии населенных пунктов, придания доходной части местных бюджетов большей стабильности. Новый механизм финансирования населенных пунктов призван обеспечить более эффективное использование собственных доходов, а также увязать объем и качество предоставляемых населению услуг с величиной налоговой нагрузки.
   Структура доходов муниципалитетов (по состоянию на 2004 год ) [Verejna sprava па Slovensku. Bratislava, 2005. S. 16, 17] выглядела следующим образом: местные налоги и сборы - 9,8%, доля от поступлений государственных налогов - 28,1%, доходы от платежей неналоговой природы - 18,1%, доходы от финансовых сделок с участием муниципалитетов - 10,2%, переводы из государственного бюджета на финансирование деятельности муниципалитетов по осуществлению делегированных полномочий - 32,2%, результаты предпринимательской и иной экономической деятельности муниципалитетов - 1,6%. Таким образом, важнейшим источником доходной части бюджетов муниципалитетов являются налоговые поступления: на местные налоги и долю государственных налогов, перечисляемых в доход муниципалитетов, приходится около 40% всех доходов населенных пунктов. За налогами следуют трансферты на финансирование делегированных полномочий - немногим более 30%. Повсеместное расширение практики делегирования муниципалитетам отдельных полномочий государственного управления привело к значительному увеличению расходной части бюджетов этого звена местного самоуправления. Примерно 40% расходов населенных пунктов покрываются за счет собственных доходов и около 60% - трансфертами из государственного бюджета Словакии.
   Больше всего бюджетных средств расходуется на финансирование образования, далее по мере убывания размеров следуют расходы на администрацию населенных пунктов, социальную поддержку населения, содержание муниципального жилья. При этом доля текущих расходов составляет примерно 60-65%, остальная часть относится к капитальным расходам.
   Компетенция территориальных единиц более высокого уровня (областей) также может быть представлена как совокупность изначальных самоуправленческих (собственных) компетенций и полномочий, делегированных областям государственными органами. К собственным полномочиям областей относятся вопросы территориального планирования и регионального развития, деятельность средних учебных заведений и некоторых типов социальных учреждений (дома пенсионеров, социальные службы для детей, детские дома, кризисные центры и т.д.) и учреждений культуры (библиотек, музеев и галерей), лицензирование врачебной практики и т.д. Делегироваться могут полномочия государственных органов в сфере образования, здравоохранения, транспорта и т.д.
   Финансирование деятельности на областном уровне осуществляется из собственных доходов областей, а также за счет государственных дотаций. Как и на уровне населенного пункта, на уровне области бюджет принимается на трехлетний период.
   Более 40% доходов областных бюджетов составляют переводимые в них доли от государственных налогов. Доля неналоговых поступлений, а также доходов от финансовых сделок с участием органов областного самоуправления в совокупности не превышает 4%. Основным источником пополнения доходной части областных бюджетов остаются трансферты из государственного бюджета на исполнение делегированных полномочий государственного управления. На них приходится более 50% доходов областных бюджетов.
   Структура расходной части областного бюджета отражает объем полномочий второго уровня местного самоуправления и основные направления деятельности органов областного самоуправления. Самая «тяжелая» расходная статья областного бюджета, как и в случае с бюджетом населенного пункта, - образование. За ним следуют социальная поддержка населения, культура и здравоохранение.
   С 1 января 2005 года в Словакии вступила в силу новая система финансирования муниципалитетов и областей. Она призвана обеспечить финансовую децентрализацию публичного управления, гарантировать полную финансовую обеспеченность муниципалитетов и областей (территориальных единиц более высокого уровня) при реализации ими своих полномочий.
   Реформа предусматривала переход от практики предоставления дотаций из государственного бюджета к финансированию деятельности местного самоуправления преимущественно из налоговых доходов. Основные изменения произошли по двум основным направлениям:
   - укрепление местной налоговой базы и реформирование системы местных налогов;
   - создание справедливой и прозрачной системы перераспределения отдельных государственных налогов в пользу местного самоуправления (то, что разработчики реформы называли финансовое выравнивание). Благодаря переходу от дотаций как преимущественной формы финансирования местного самоуправления к укреплению собственной налоговой базы муниципалитетов появилась возможность планировать местные финансы на более длительный период, чем традиционный финансовый год. Стабилизация доходов местного самоуправления сделала возможной практику принятия трехлетних бюджетов муниципалитетов и областей.
   Реформа финансирования местного самоуправления предоставила муниципалитетам полную свободу в определении основных элементов местных налогов. Местные налоги в Словакии становятся факультативными. Это означает, что органы местного самоуправления не только определяют ставку местного налога, налоговые льготы, но и принимают решения о введении данного налога на своей территории.
   Произошла диверсификация налоговой базы местного самоуправления. С 1 января 2005 года система местных налогов включает уже восемь налогов: 1) налог с недвижимости; 2) налог с владельцев собак; 3) налог за использование территории местного самоуправления; 4) налог за предоставление жилья; 5) налог с торговых автоматов; 6) налог с игровых автоматов; 7) налог за въезд в историческую часть города; 8) налог за размещение ядерных реакторов. Обращает на себя внимание то, что ряд обязательных платежей, которые в российской налоговой практике признавались бы сборами, в словацком налоговом законодательстве имеет статус налога (dan). Система местных налогов дополняется местным сбором (poplatok) за вывоз коммунальных отходов и мелкого строительного мусора. Собственный налог получили и территориальные единицы более высокого уровня - области. Речь идет о налоге на автотранспорт. Объектом такого налога, поступающего в доход областного бюджета, становятся транспортные средства, которые используются в предпринимательских целях. Представительный орган областного звена местного самоуправления принимает решение о введении на своей территории этого факультативного местного налога, а также определяет его основные элементы, включая налоговые ставки, устанавливает налоговые льготы.
   Система финансового выравнивания, предусмотренная в новом механизме финансирования местного самоуправления и являющаяся его отличительной характеристикой, предполагает перераспределение подоходного налога с населения, являющегося по своей правовой природе государственным налогом, между тремя бюджетными уровнями - государственным бюджетом, областным бюджетом и бюджетом муниципальным. Такое перераспределение осуществляется открыто, по заранее определенным правилам и в соответствии с формулой, учитывающей основные критерии участия местного самоуправления в общих делах публичного управления.
   С 1 января 2005 года в соответствии с предписанием финансового закона в доход государственного бюджета отчисляется только 6,2% от общего объема подоходного налога с физических лиц. 70,3% поступлений от подоходного налога идет в доход бюджетов муниципалитетов, а оставшаяся часть - 23,5% - в доход территориальных единиц более высокого уровня (областей).
   Формула, по которой общая доля подоходного налога распределяется между конкретными муниципалитетами, учитывает критерии, позволяющие точно и объективно оценить реальную нагрузку каждого муниципального образования в отдельности. К ним отнесены: численность населения, постоянно проживающего в населенном пункте, категория данного населенного пункта, число учеников основных школ, школ искусства и воспитанников дошкольных учреждений, процент жителей старше 62 лет. Таким образом, при подсчете доли перераспределяемого подоходного налога, приходящегося на конкретный муниципалитет, учитываются основные направления его социально-экономической деятельности, порождающие соответственно и основные расходы, а именно - образование и социальная поддержка населения.
   Формула для перераспределения подоходного налога между областями учитывает еще больше критериев, сообразно полномочиям, которые возложены на этот уровень местного самоуправления: число жителей, постоянно проживающих на территории данной области; число жителей в возрасте от 15 до 18 лет; число жителей в возрасте старше 62 лет; протяженность автомобильных дорог второй и третьей категорий, находящихся в собственности данного муниципального образования; площадь, которую занимает муниципальное образование, и плотность населения, проживающего на его территории.
   Реализация плана финансовой децентрализации привела к тому, что отныне ни местные налоги, ни доля муниципалитетов и областей от поступлений подоходных налогов не являются более доходами государственного бюджета. Они сразу же зачисляются в доход бюджетов местного самоуправления, обеспечивая тем самым большую степень их финансовой независимости от центрального правительства.
   Правительство Словакии предусмотрело, что если в первый год проведения реформы (2005 год) налоговые доходы не будут собраны в предполагаемом объеме, соответствующая недостача в финансовых поступлениях будет восполнена министерством финансов. Однако уже первые месяцы работы нового финансового механизма дали положительные экономические результаты и позволили говорить об увеличении доходов местного самоуправления и повышении степени его финансовой независимости.
   Время покажет, насколько эффективна словацкая модель децентрализации публичного управления, однако уже сейчас можно утверждать, что представляющими несомненный интерес для других стран могут быть признаны основные направления финансовых преобразований в Словакии - переход от практики дотирования муниципальных образований к укреплению собственной финансовой базы, формируемой за счет поступлений от местных налогов и перераспределения государственных налогов, а также осуществление перераспределения налогов между центром, областями и муниципалитетами по заранее определенным правилам и в соответствии с формулой, учитывающей основные критерии участия местного самоуправления в общих делах публичного управления.

 
< Пред.   След. >