YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах (А.Н. Козырин) arrow 7.1. Конституционные основы бюджетного процесса в странах Ближнего и Среднего Востока
7.1. Конституционные основы бюджетного процесса в странах Ближнего и Среднего Востока

7.1. Конституционные основы бюджетного процесса в странах Ближнего и Среднего Востока

   В последнее время заметно возрос интерес к изучению опыта финансовой деятельности государств Ближнего и Среднего Востока. Еще недавно исследования финансов и финансового права развивающихся стран Востока имели преимущественно научно-познавательную ценность. Сейчас акцент постепенно смещается в сторону практической значимости проблемы: в ряде бывших республик СССР и даже отдельных субъектов Российской Федерации стали раздаваться призывы к ориентации на экономический опыт соседних восточных государств, учитывающий хозяйственные, социально-политические и ре- лигиозно-культурные особенности азиатского региона.
   Исследование бюджетного процесса предполагает подробный анализ конституционного законодательства. Конституция, являясь основным звеном в системе источников права, закрепляет важнейшие начала функционирования финансово-кредитной системы страны и устанавливает базовые принципы бюджетного и налогового права, основы денежного обращения и валютного регулирования. Включение в тексты современных конституций норм, регулирующих публичные финансы, напрямую связано с возрастанием значения социальной и хозяйственно-экономической функций государства.
   Основной закон любой страны намечает контуры процедуры принятия бюджета - важнейшего документа, определяющего «экономическое бытие» государства и всей политической системы общества. Это обусловлено, прежде всего, тем, что вопросы составления и утверждения бюджета связаны с компетенцией государственных органов власти и управления, а следовательно - с формой правления в данном государстве.
   В большинстве конституций стран Ближнего и Среднего Востока нормы бюджетного процесса содержатся в специальном разделе, посвященном финансовым вопросам. Реже встречается разброс бюджетных норм по главам, закрепляющим компетенцию высших органов власти и управления. Оба композиционных приема имеют определенные преимущества. Изложение бюджетных положений основного закона в отдельной главе, позволяет наглядно показать специфику финансовой деятельности государства. Второй композиционный прием свидетельствует о традиционно важной роли бюджетных вопросов в деятельности парламента и правительства.
   В некоторых странах Ближнего Востока (Оман, Саудовская Аравия, Ливия, Израиль) не существует конституции в ее современном понимании. Там приняты специальные законы, регламентирующие бюджетные вопросы. Так, принятый в Саудовской Аравии Регламент Совета министров 1958 года включает в себя раздел «Финансовые положения». В Израиле существует неписаная конституция, представляющая собой совокупность несистематизированных основных законов и других источников конституционного значения. Один из девяти ныне действующих основных законов Израиля «О государственной экономике» 1975 года практически полностью посвящен вопросам публичных финансов и бюджетного процесса. В Ливии в качестве источника государственного права используется «джамахирийская» политическая доктрина М. Каддафи, поэтому нормы ливийского бюджетного права формируются в строгом соответствии с постулатами его «Зеленой книги».
   Одним из важнейших конституционных принципов финансового права является положение о принятии государственного бюджета в форме закона. При этом под бюджетом понимается документ, объединяющий государственные расходы и государственные доходы:
   - «Правительство готовит проект годового бюджета, в котором предусмотрены доходы и расходы государства» (ст. 140 конституции Кувейта);
   - «Совет министров ежегодно одобряет Закон о государственном бюджете, включающий в себя оценку государственных доходов и их расходование в течение года» (ст. 37 регламента Совета министров Саудовской Аравии). Обращает на себя внимание особенность законодательного определения бюджета в Израиле. Статья 3 Основного закона Израиля «О государственной экономике» закрепляет: «Государственный бюджет принимается в форме закона. Бюджет ... должен включать в себя ожидаемые и планируемые расходы Правительства. Проект бюджета дополняется оценкой источников финансирования бюджета». Таким образом, под бюджетом в Израиле понимаются в первую очередь утвержденные расходы, а государственные доходы рассматриваются лишь как обеспечение выполнения плана публичных затрат.
   С принципом законодательного закрепления бюджета тесно связаны конституционные нормы, предусматривающие обязательное облечение в форму закона всех важнейших операций с публичными финансами (включая налогообложение):
   - никакие налоги не могут быть установлены, кроме как по закону. Освобождение от налога или его сокращение осуществляется на основании закона (ст. 51 конституции Ирана);
   - никакие откупы или концессии на эксплуатацию каких-либо естественных богатств страны или на какие-либо службы общественного пользования и никакие монополии не могут предоставляться иначе, как на основании закона и на ограниченный срок (ст. 89 конституции Ливана);
   - законом закрепляется продажа и аренда государственного имущества (ст. 31 регламента Совета министров Саудовской Аравии);
   - эмиссия банкнот и чеканка монеты осуществляются в соответствии с законом (ст. 4 основного закона Израиля «О государственной экономике»); -в форме закона принимаются тексты, имеющие отношение к ... займам к финансовым обязательствам государства (ст. 34 конституции Туниса) и др.
   Характеризуя сам объект бюджетного процесса - бюджетный закон, следует отметить, что законодательные процедуры стран Ближнего и Среднего Востока испытали существенное влияние правовых систем своих бывших метрополий.
   Государства, воспринявшие основы французской концепции закона, включили в текст конституции статьи, определяющие объем законотворческой деятельности парламента. [Как известно, в отличие от британского парламента, который может принять закон по любому вопросу, французский парламент принимает законы только по тем вопросам, которые непосредственно перечислены в конституции как предмет законодательного регулирования. По вопросам, не закрепленным конституцией в качестве предмета законотворчества, парламент передает нормативные функции исполнительной власти]. В таких странах основные аспекты финансовой деятельности публичной власти являются, как правило, предметом парламентского законотворчества. Так, в конституции Туниса (ст. 34) закреплено: «В форме закона принимаются тексты, имеющие отношение:...
   - к определению сумм налогов и порядка их взимания в пользу государства, за исключением переданных в этой связи президенту Республики полномочий в соответствии с финансовыми законами;
   - к порядку выпуска денег;
   - к займам и финансовым обязательствам государства;
   - к основным гарантиям, представляемых гражданским и военным должностным лицам».
   В конституциях некоторых стран при закреплении процедуры делегированного нормотворчества особо оговаривается недопустимость передачи правительству права принимать акты по бюджетным вопросам: «Не может предоставляться Совету министров право вносить изменения в бюджет путем принятия постановления, имеющего силу закона» (ст. 163 конституции Турции).
   Французская концепция закона ограничивает полномочия парламента в законодательной сфере не только в отношении объекта нормотворческой деятельности, но и степени регулирования отношений: по некоторым вопросам парламент может принимать законы, устанавливающие только нормы-принципы. Аналогичные нормы можно встретить и конституциях государств, бывших французскими колониями. Так, в статье 45 конституции Марокко за Палатой представителей закреплено право принимать законы-рамки, касающиеся основных областей экономической, социальной и культурной жизни государства. Определяя только общие принципы регулирования указанных отношений, законодатель передает широкие регламентарные полномочия в руки администрации.
   Регламентарные акты правительства не следует отождествлять с декретами (ордонансами) главы государства, принимаемыми в период между парламентскими сессиями, во время роспуска парламента и при наступлении чрезвычайных обстоятельств. Принимаемые главой государства акты, в том числе и по бюджетным вопросам, в теории именуются материальными законами, поскольку имеют силу, равную законам. Эти декреты приобретают статус формального закона, если получают одобрение на ближайшей парламентской сессии. Процедура президентского (монаршего) нормотворчества, как правило, подробно регламентируется в тексте основного закона. В качестве примера приведем конституцию Кувейта (ст. 71): «В случае если в промежутки между сессиями Национального собрания или в период, когда Собрание распущено, возникает срочная необходимость в принятии безотлагательных мер, эмир может издавать соответствующие указы, обладающие силой закона ... Эти указы должны быть в течение 25 дней с момента их издания представлены на рассмотрение Национального собрания, если Собрание еще правомочно, или на первом заседании Собрания нового созыва, если оно было распущено или закончился срок его полномочий. В случае если эти указы не были представлены на рассмотрение Собрания, то они теряют силу... Если эти указы были переданы на рассмотрение Национального собрания, но не были последним одобрены, то они также теряют свою силу закона ...».
   В некоторых странах существуют различного рода ограничения нормотворческой деятельности главы государства в финансовой сфере. Президент Туниса может принять ордонанс, касающийся финансовых вопросов, только с согласия постоянной парламентской комиссии по бюджету. Эмир Кувейта не может принимать указы, противоречащие положениям, содержащимся в статьях доходной части.
   Особо следует отметить случаи ограничения полномочий главы государства в связи с принятием международно-правовых актов, содержащих финансовые нормы. Устанавливается обязательный контроль парламента за текущими бюджетными операциями, если государство принимает на себя финансовые обязательства в международных экономических отношениях путем заключения международного договора, который по внутреннему законодательству подлежит ратификации главой государства. Важность контроля за нормотворческой деятельностью главы государства в этом случае определяется, прежде всего, тем, что в ряде стран Ближнего и Среднего Востока за международноправовыми нормами признается приоритет по сравнению с национальным законодательством. Для того чтобы исполнительная власть не смогла принять в обход парламента международно-правовые акты, устанавливающие финансовые обязательства, может быть предусмотрена двойная ратификация, когда международный договор ратифицируется как главой государства, так и парламентом. Так, в конституции Египта (ст. 151) устанавливается, что ратификация международных договоров возлагается на президента, который ставит в известность об этом Народное собрание. В то же время обязательному одобрению парламента подлежат договоры, связанные с расходованием средств из государственной казны, не предусмотренным бюджетом. Следует отметить, что сложившиеся во многих странах Ближнего и Среднего Востока политические режимы лишают процедуру двойной ратификации какой бы то ни было практической ценности, так как большинство депутатских мест в законодательном собрании, как правило, принадлежит сторонникам президентской партии, а потому парламентская ратификация осуществляется по существу автоматически благодаря механизму партийной дисциплины.
   В странах, заимствовавших британскую концепцию закона, не существует формальных ограничений в нормотворческой деятельности парламента в сфере публичных финансов. Специфика финансовой деятельности государства предполагает оперативность парламентского управления ресурсами. Добиться этого помогает особая, ускоренная процедура прохождения финансовых законопроектов через парламент.
   В этой связи важно определить, какие законопроекты обладают процессуальными льготами при их рассмотрении в законодательном собрании. Классическое определение финансового закона, принимаемого парламентом по особой процедуре, было дано в принятом в Великобритании Акте о парламенте 1911 года. Впоследствии оно было реципировано законодательством бывших британских колоний. Так, британское определение финансового закона было заимствовано конституцией Пакистана (ст. 73): «Финансовыми называются законы, содержащие постановления, касающиеся одного или нескольких ниже перечисленных предметов:
   1) установление, отмена, изменение налога;
   2) получение займов, предоставление федеральным правительством любых гарантий под заем, а также изменение финансовых обязательств правительства;
   3) назначение платежей из консолидированного фонда;
   4) прием, хранение и расходование денежных средств, находящихся на публичных счетах федерации;
   5) контроль и ревизия правительственных счетов».
   Особенностью пакистанской концепции финансового билля является то, что соответствующий статус не предоставляется законам, вводящим местные налоги. Они принимаются в соответствии с общей законодательной процедурой. Кроме того, конституция Пакистана особо оговаривает, что не являются финансовыми законами акты, предусматривающие установление или изменение денежного штрафа. Такие законы не могут приниматься по упрощенной процедуре, поскольку определяют наказание за совершенные преступления и деликты.
   Таким образом, особая законодательная процедура может распространяться только на акты, регулирующие публичные финансы. Нормы, не затрагивающие бюджет, не могут быть включены в текст закона о бюджете и должны приниматься в соответствии с общим законодательным регламентом. Это положение особо оговаривается в тексте некоторых конституций (например, ст. 161 конституции Турции ).
   Решение о придании законопроекту статуса финансового билля принимается спикером парламента (в двухпалатном законодательном собрании — спикером нижней палаты). Оно считается окончательным и не может быть обжаловано.
   Стадии бюджетного процесса. На начальном этапе бюджетного процесса формируется проект бюджета. Соответствующие полномочия практически повсеместно закрепляются за правительством (ст. 140 конституции Кувейта, ст. 127 конституции Сирии, ст. 3 основного закона Израиля «О государственной экономике» и т.д.).
   Многочисленными особенностями отмечен начальный этап бюджетного процесса в Ливии. В соответствии с постулатами Зеленой книги М. Каддафи, вся государственная власть в Ливийской джамахирии принадлежит непосредственно населению, организованному по месту жительства в основные народные конгрессы. Официальная идеология, являющаяся основным источником ливийского права, закрепляет полномочия по выработке бюджета за народными конгрессами и их исполнительными органами - народными комитетами. Однако на практике джамахирийские органы непосредственной демократии оказываются не в состоянии самостоятельно подготовить проект бюджета. Необходимые бюджетные документы фактически готовятся правительством и «спускаются» на утверждение народным конгрессам.
   На второй стадии бюджетного процесса, после завершения подготовки проекта бюджета он поступает на обсуждение и утверждение в парламент. Вотирование бюджета парламентом осуществляется не во всех рассматриваемых странах.
   Так, в Ираке в дооккупационный период голосование по бюджету осуществлялось в чрезвычайном органе государственной власти - Совете революционного командования. Представительный же орган - Национальный совет - лишался права утверждения финансовых законов.
   В существующих в ряде стран Персидского залива абсолютных монархиях создаются законосовещательные собрания, которые, обсуждая бюджетные законопроекты, могут давать по ним только заключения, носящие рекомендательный (необязательный ) характер. Так, Основной исправленный закон Катара предоставляет Консультативному совету (маджлис аиі-иіура) право обсуждения разработанного Советом министров бюджетного законопроекта. Утверждение бюджета осуществляется единолично эмиром, который считается ничем не связанным в принятии своего решения. В Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ ) проект бюджета рассматривается на заседании Федерального национального собрания. Выступая в роли совещательного органа, Федеральное собрание не обладает не только законодательной властью, но и правом законодательной инициативы. Собрание может одобрить законопроект, внести в него какие-либо поправки и даже отвергнуть, однако его решение не будет иметь обязательной юридической силы. Пример ОАЭ отчетливо демонстрирует декоративный характер участия совещательных органов в бюджетном процессе. Обсуждение ими проекта бюджета — дань традициям исламской демократии. Один из важнейших государственно-правовых принципов шариата предполагает существование консультативного органа маджлис аш-шура, в котором руководитель мусульманской общины обязан совещаться с народом при принятии всех важных решений в соответствии с предписанием Корана: «... а дело их - по совещанию между ними» (сура 42, аят 36).
   После рассмотрения проекта бюджета в Федеральном национальном собрании он представляется Советом министров на утверждение главе федерации (так в ОАЭ официально именуется пост главы государства). Последний передает проект бюджета в Высший совет федерации, являющийся верховным органом власти ОАЭ, в состав которого входят представители всех субъектов федерации. Только после одобрения Высшим советом проект бюджета становится законом. При этом особенность федеративного устройства ОАЭ проявилась в предоставлении двум крупнейшим эмиратам - Абу-Даби и Дубай - права вето при принятии бюджетных документов в Совете федерации.
   Единственным органом, осуществляющим финансовую деятельность в Саудовской Аравии, является Совет министров. Он разрабатывает проект бюджета, который утверждается королем, возглавляющим правительство в соответствии со сложившимся в этой стране правовым обычаем.
   Авторитарные политические режимы, существующие в некоторых странах Ближнего и Среднего Востока, обусловливают необходимость различать юридическую (формальную) и фактическую процедуры утверждения бюджета. В Ливии, например, государственный бюджет формально принимается на сессии Всеобщего народного конгресса. На практике же для одобрения проекта бюджета необходимо получить поддержку фактического руководителя ливийского государства - лидера революции М. Каддафи, который, находясь de jure вне государственной структуры, de facto является центральным звеном всей ливийской политической системы. В последнее время участие лидера революции в бюджетном процессе получило институциональное подтверждение. Для реализации бюджетных прерогатив главы ливийского государства в его аппарате была создана специальная Финансово-экономическая комиссия. Она отвечает, в частности, за подготовку так называемого специального бюджета, через который проводятся военные затраты, операции по финансово-экономическому и военному содействию иностранным государствам, а также кредитная и инвестиционная деятельность ливийского правительства за рубежом. Большинство стран Ближнего и Среднего Востока восприняли традиционную процедуру вотирования бюджета в парламенте. Соответствующие нормы содержатся, как правило, в регламентах законодательных собраний. Однако некоторые встречаются и в конституционных нормах. Так, в конституции Ливана (ст. 32) устанавливается, что вторая (осенняя) сессия парламента обсуждает и вотирует бюджет в первоочередном порядке. В конституции Турции предусмотрено, что для сокращения времени обсуждения бюджета в парламенте поправки к бюджету «зачитываются и ставятся на голосование без проведения дополнительного обсуждения» (ст. 162).
   Для ускорения прохождения бюджетного закона через парламент используются некоторые процедурные приемы.
   1. Ограничение прав верхней палаты при обсуждении бюджета. Данный прием применяется в пакистанском парламенте (в бикаме- ральном парламенте Иордании обе палаты участвуют в утверждении бюджета на равных основаниях). Общая процедура принятия закона в Пакистане предполагает рассмотрение проекта в обеих палатах парламента. Бюджетный проект вносится на обсуждение и утверждение только в Национальное собрание (нижнюю палату ) и после принятия этой палатой направляется сразу же на подпись президенту (ст. 73).
   2. Принятие некоторых статей бюджета без голосования. Этот прием используется, например, в случае принятия государственного бюджета сроком более чем на один финансовый год. Такая возможность предусмотрена конституциями ряда стран (ст. 142 конституции Кувейта, ст. 112 конституции Иордании). Впоследствии на базе многолетнего бюджета принимается годовой бюджет, отдельные статьи которого могут быть автоматически перенесены из долгосрочного бюджета. Принятие бюджетных норм без голосования возможно и в случае существования так называемого консолидированного фонда. Его составляют расходы, каждый год автоматически переносимые в текущий бюджет. Таковыми являются расходы на содержание королевского двора (цивильный лист), затраты на обслуживание государственного долга и др. В ряде случаев в консолидированный фонд включаются ассигнования по долгосрочным инвестиционным программам. Конституция Марокко, например, устанавливает, что «расходы на капиталовложения, являющиеся следствием проведения в жизнь общенационального плана развития, принимаются только один раз при одобрении Палатой представителей. Они автоматически включаются в бюджет в течение всего срока осуществления плана» (ст. 49).
   3. Ограничение или полное лишение парламентариев права вносить в бюджет поправки. Депутаты ливанского парламента при обсуждении бюджета и других финансовых законопроектов не могут вносить поправки или собственные предложения по увеличению объема проектных ассигнований. Ливанский вариант ограничения парламентской бюджетной инициативы нацелен, прежде всего, на ускорение принятия закона о бюджете, поскольку депутаты лишаются этого права только на период обсуждения проекта бюджета. Как только бюджетный закон будет принят, парламентарии могут принять закон, предусматривающий новые дополнительные расходы, но уже в порядке корректировки ранее утвержденного бюджета. Депутаты египетского парламента могут вносить поправки в проект бюджета только с согласия правительства.
   В некоторых странах парламентариям запрещается принимать только такие поправки, которые должны повлечь либо уменьшение государственных доходов, либо увеличение государственных расходов (ст. 50 конституции Марокко).
   Бюджетные поправки, ведущие к сокращению государственных доходов или росту публичных расходов, рассматриваются в парламенте Ирана лишь в том случае, если указываются способы компенсировать сокращение доходов или новые источники финансирования увеличенных расходов.
   Меры, принимаемые для ускорения принятия бюджетного закона, не должны наносить ущерб качеству проводимой парламентом экспертизы важнейшего финансового акта. Прежде чем законопроект будет поставлен на голосование, он подробно изучается в бюджетной комиссии парламента. В Турции, например, доклад бюджетной комиссии по представленному проекту бюджета готовится в течение 55 дней. Обсуждение бюджета в комиссии дает возможность заранее выяснить отношение парламентских фракций к рассматриваемому документу, поскольку сама бюджетная комиссия формируется, как правило, на основе соразмерного представительства всех партийных фракций. Основной закон Израиля «О государственной экономике» закрепляет даже возможность предоставления бюджетной комиссии права принимать, по поручению Кнессета, нормативные акты от имени всего законодательного собрания.
   Основательности парламентского рассмотрения бюджета способствует также постатейное вотирование основного финансового закона. Реже бюджет голосуется по разделам (например, в Египте). В Саудовской Аравии бюджет обсуждается постатейно, а голосуется в целом.
   Несмотря на предоставление бюджетным законопроектам особой, «облегченной» процедуры вотирования, вследствие политических разногласий в парламенте нередко происходит запаздывание с принятием основного финансового закона государства. Конституционное законодательство предусматривает целый ряд мер против задержки принятия бюджета. Прежде всего, устанавливаются предельные сроки подачи проекта в парламент. В Египте, например, правительство обязано направить проект бюджета не позднее, чем за два месяца до начала нового финансового года. Такой же срок закреплен в большинстве других арабских конституций. Совет министров Турции передает в Великое национальное собрание проекты центрального и присоединенного бюджетов, а также доклад о контрольных цифрах по национальному бюджету минимум за 75 дней до начала финансового года.
   Для противодействия запаздыванию с принятием бюджета парламентские процедуры могут предусматривать ряд гарантий как общего, так и конкретного характера.
   К гарантиям общего характера можно отнести, например, норму статьи 85 конституции Кувейта: «Ежегодная сессия Национального собрания длится не менее 8 месяцев. Сессия не может быть закрыта до утверждения бюджета».
   Конкретные гарантии касаются порядка финансирования государственных программ в период просрочки принятия нового бюджета. В некоторых странах допускается возможность принятия бюджета в форме декрета. Подобная ситуация подробно описана в конституции Ливана. Если парламент не принял окончательного постановления по проекту бюджета до окончания сессии, президент вправе созвать чрезвычайную сессию, которая должна закончиться в январе. В период чрезвычайной сессии сбор налогов, пошлин и податей производится в ранее установленном порядке, а расходы на январь устанавливаются в размере 1/12 бюджета истекшего финансового года. Если же бюджет не удается принять и на чрезвычайной сессии, то он вводится в действие декретом президента, с согласия Совета министров, в той редакции, в какой он был представлен в парламент. Марокканская конституция также допускает возможность принятия бюджета в форме декрета: «Если до 31 декабря бюджет не будет принят, Правительство путем издания декрета открывает кредиты, необходимые для деятельности государственных учреждений и выполнения ими своих функций в соответствии с бюджетными предложениями, переданными на одобрение» (ст. 49). В Тунисе при просрочке принятия государственного бюджета отдельные положения его проекта могут вступать в силу по частям, с поквартальной разбивкой на основе соответствующего декрета. В то же время некоторые конституции Востока (прежде всего, те из них, которые принимались под влиянием социалистических правовых концепций) содержат запрет на принятие бюджета в форме декрета исполнительной власти. Так, в конституции Сирии (ст. 74) закреплено, что «государственный бюджет считается вступившим в силу только после его одобрения Советом». Особенностью бюджетного процесса в Израиле является предоставление правительству права внести на рассмотрение Кнессета проект временного бюджета в случае, когда становится ясно, что до начала финансового года бюджет не будет принят.
   В других странах при запаздывании принятия бюджета продлевается срок действия бюджета истекшего финансового года. «Если до начала нового финансового года, - закреплено в статье 11 конституции Иордании, - не удалось принять закон о государственном бюджете, расходы продолжают осуществляться через ежемесячное кредитование в размере 1/12 прошлогоднего бюджета». Основной закон Египта закрепляет, что до момента принятия нового бюджета продолжает действовать бюджетный закон истекшего финансового года. В Кувейте, в условиях действия предыдущего бюджета, возможно частичное вступление в силу нового бюджета: по мере того, как Национальное собрание принимает отдельные статьи нового бюджета, они пополняют нормативную базу регулирования текущих бюджетно-финансовых операций (ст. 145 конституции).
   При сохранении действия бюджета предыдущего года, как правило, особо оговаривается режим поступлений в доходную часть, поскольку этот вопрос напрямую связан с взиманием налогов. «Если Совет не утвердил бюджета до начала финансового года, то вплоть до его утверждения сохраняет свою силу бюджет предыдущего года. В этом случае поступления в бюджет должны осуществляться согласно действующим законам», - закрепляется в конституции Сирии (ст. 77). В Марокко допускается поступление государственных доходов в соответствии с предписаниями законопроекта о бюджете, если последним предусматривается ликвидация данного источника доходов или снижение поступлений от него. В остальных случаях продолжают действовать нормы прошлогоднего бюджета.
   Стадия исполнения бюджета на конституционном уровне регулируется через закрепление важнейших принципов финансового права - расходования бюджетных средств в объемах и на цели, предусмотренные законом, и централизация доходных поступлений в бюджет. Конституция Ирана (ст. 53) удачно объединяет оба эти принципа в одной конституционной норме: «Все доходы государства сосредоточиваются на счетах государственного казначейства, а все выплаты осуществляются в рамках утвержденных кредитов в соответствии с законом».
   Принцип единства бюджетной кассы предусматривает централизацию поступлений в доход бюджета и их зачисление на счет казначейства: «Все доходы от налогов и других поступлений государства должны вноситься в казначейство и включаться в государственный бюджет, если законом не установлено иное» (ст. 115 конституции Иордании); «Все доходы государства должны поступать централизованно в государственную казну» (ст. 35 регламента Совета министров Саудовской Аравии). В соответствии с этим принципом поступающие в бюджет доходы не предназначаются для совершения конкретных расходов.
   При исполнении бюджета правительство не имеет права отпускать кредиты в размерах, превышающих бюджетные показатели. Целевой характер бюджетных кредитов предполагает ассигнование денежных средств в соответствии с законом и только на те цели, которые предусмотрены бюджетной росписью. Перевод средств из одной статьи бюджета в другую оформляется обязательно в форме закона. Конституционное законодательство, допуская возможность совершения таких переводов, обычно запрещает превышать максимальный уровень государственных расходов, предусмотренный законом о государственном бюджете и законами, его изменяющими (например, ст. 146, 147 конституции Кувейта). В порядке исключения, допускается осуществление чрезвычайных ассигнований на основе президентских или правительственных декретов. В Ливане в случае, когда непредвиденные обстоятельства вызывают необходимость в срочных расходах, глава государства может, с согласия Совета министров, утвердить чрезвычайные ассигнования, приняв соответствующий декрет. При этом конституция устанавливает предельный размер средств, ассигнуемых по чрезвычайному декрету (не более 15000 фунтов по каждой статье), а также требует одобрения предпринятых мер на ближайшей сессии парламента.
   Особенностью бюджетного права Пакистана, обусловленной федеративной формой государственного устройства этой страны, является право президента издавать указ о чрезвычайном положении в области финансов. Это право может быть реализовано в случае, если глава государства приходит к выводу, что экономическая жизнь, финансовая устойчивость страны или какой-либо ее части находятся под угрозой (ст. 235 конституции Пакистана). Во время действия объявленного чрезвычайного положения (его срок не может превышать 6 месяцев ) центральное правительство осуществляет финансовую интервенцию: оно может отдавать субъектам федерации - провинциям любые распоряжения в области публичных финансов, которые сочтет необходимыми. При этом субъекты федерации будут обязаны их исполнить.
   На заключительном этапе бюджетного процесса принимается отчет об исполнении бюджета. Конституционное законодательство содержит, как правило, только самые общие положения, касающиеся государ- ственного финансового контроля, отсылая по этим вопросам к специально принимаемым органическим законам. Чаще всего применяется метод последующего (итогового) контроля за исполнением бюджета. Гораздо реже предусматриваются мероприятия промежуточного (предварительного) контроля. Так, в соответствии с конституцией Кувейта (ст. 150), правительство этой страны, по меньшей мере один раз в течение очередной сессии, представляет Национальному собранию доклад о финансовом положении страны.
   Итоговый отчет об исполнении бюджета оформляется в виде закона, принимаемого по той же процедуре, что и закон о бюджете. В некоторых странах (например, в Иране) формой окончательного контроля является сводный отчет Счетной палаты, который доводится до сведения общественности.
   В процедуре принятия закона об исполнении бюджета наблюдается существенный разброс сроков представления и принятия бюджетных отчетов: от нескольких месяцев (3 месяца в Саудовской Аравии, 4 - в Кувейте, 7 - в Турции ) до нескольких лет (не позднее чем через один год после завершения финансового года в Египте; в Сирии этот срок составляет два года). Ливанская конституция закрепляет, что отчет финансового управления должен быть внесен в парламент и одобрен им до обнародования бюджета на следующий финансовый год.
   Продолжительные сроки подготовки бюджетных отчетов чаще всего негативно сказываются на эффективности парламентского контроля за финансовой деятельностью исполнительной власти.
   Анализируя конституционные нормы бюджетного процесса в странах Ближнего и Среднего Востока, можно заметить, что они лишены какой бы то ни было восточной, исламской специфики. Бюджетный механизм этих стран регулируется по моделям, заимствованным у бывших метрополий с учетом особенностей формы правления и государственного устройства конкретной страны. Пожалуй, самая существенная специфика бюджетного права развивающихся стран обусловлена авторитарным характером политического режима, сложившегося во многих странах из рассматриваемой группы.
   Характер политического режима объясняет фиктивность многих важных конституционных положений и необходимость постоянных отсылок к политической практике для выяснения реального механизма формирования и использования бюджета.

 
< Пред.   След. >