YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Курс трудового права. В 2 томах (А.М. Лушников, М.В. Лушникова) arrow 8.3. Правовое регулирование отношений по трудоустройству
8.3. Правовое регулирование отношений по трудоустройству

8.3. Правовое регулирование отношений по трудоустройству

   Как уже ранее отмечалось, ТК РФ (ст. 1) включает в предмет трудового права отношения по трудоустройству у данного работодателя. Это лишь малая часть отношений, возникающих в сфере содействия трудовой занятости на основании законодательства о занятости населения. Вместе с тем ТК РФ (ст. 2) среди основных принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений называет принцип защиты от безработицы и содействие в трудоустройстве.
   Названный принцип является универсальным и распространяется не только на отношения между лицом и будущим работодателем по трудоустройству, но и на отношения по трудоустройству с участием государственной службы занятости, отношения по профессиональной подготовке, повышению квалификации и переподготовке по направлению службы занятости, отношения по выплате пособия по безработице и иным видам социальной поддержки безработных. Именно такой широкий подход к определению правового института содействия занятости нашел отражение в современных учебниках по трудовому праву. В указанных учебниках в структуру особенной части отрасли включается институт «правовое регулирование отношений в сфере занятости и трудоустройства», который содержит нормы, регулирующие права граждан в сфере занятости, правовой статус безработного, трудоустройство граждан, полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации в сфере занятости и др. Более того, некоторые авторы рассматривают безработного как особого субъекта трудового права. Они называют его вспомогательным субъектом трудового права с производной правоспособностью от способности основного субъекта трудового права - работника.
   Одновременно в учебниках по праву социального обеспечения мы также находим указание на институт права социального обеспечения - «социальное обеспечение в случае безработицы». Таким образом, с одной стороны, мы вновь сталкиваемся с пересечением предметов правового регулирования отношений по содействию занятости различными отраслями права: трудовым, социального обеспечения и административным. С другой стороны, имеет место необоснованное расширение отраслевого предмета за счет включения в него социально-обеспечительных и административных отношений.
   Законодательство о занятости населения в РФ отличается комплексным характером и содержит нормы различных отраслей права. В этой связи институт занятости является межотраслевым комплексным институтом. Составной частью этого института является правовое регулирование содействия трудовой занятости (трудоустройство).
   Еще в советском трудовом праве в 70-е годы ХХ в. большинством ученых отношения по трудоустройству рассматривались как производные в предмете отрасли трудового права. Эти отношения, как уже отмечалось, подразделялись на три вида: 1) отношения, возникающие между гражданином и органом по трудоустройству; 2) отношения, возникающие между работодателем и органом по трудоустройству, и 3) отношения между гражданином и предприятием о заключении трудового договора на основании направления органа по трудоустройству. Всеми авторами признавались в качестве отношений по трудоустройству первый из названных видов отношений. Позиции не совпадали только применительно к двум следующим. Одни причисляли отношения, возникающие между работодателем и органами по трудоустройству, к сфере административного права, другие, наоборот, включали в предмет трудового права, но не признавали отношениями по трудоустройству отношения между гражданином, направленным на работу органом по трудоустройству, и работодателем. Но в целом отношения по трудоустройству, по мнению советских ученых, обязательно предполагали участие органов по трудоустройству.
   Советское трудовое право являлось публичной по своей природе отраслью права. Работодателями (причем единственными в условиях социалистической государственной собственности на средства производства) признавались государственные предприятия, организации, учреждения. В этой связи полноправным субъектом трудового права выступали и государственные органы по трудоустройству, равно как и участники производных от трудового отношений — отношений по трудоустройству. Такая юридическая отраслевая квалификация отношений по трудоустройству в качестве производных от трудовых соответствовала публичной природе отрасли трудового права, ее социальному назначению.
   В современной интерпретации понятие трудоустройства охватывает не только трудоустройство при посредничестве третьих лиц (органов по трудоустройству), но и непосредственное трудоустройство как результат самостоятельных действий работодателя и потенциального работника. Современная система российского трудового права, по нашему мнению, предполагает иное «разделение труда» между отраслями трудового права и права социального обеспечения в сфере трудоустройства и занятости.
   Применительно к предмету трудового права, на наш взгляд, речь можно вести только в отношении трудоустройства, т.е. отношений, возникающих между лицом, ищущим работу, и работодателем как с участием службы занятости, так и без таковой. Собственно, этот вид отношений и является отношениями по трудоустройству у данного работодателя. Правовое регулирование отношений, возникающих между службой занятости и безработным по поводу оказания лицу услуг трудового посредничества, профессиональной подготовки, переподготовки, предоставления общественных работ, выплаты пособий по безработице, составляет предмет отрасли права социального обеспечения. Отношения между работодателем и органом по трудоустройству (государственным или частным) соответственно регулируются административным правом и гражданским правом. Забегая вперед, отметим, что исторически законодательство о содействии занятости формировалось как самостоятельный вид законодательства на пересечении государственного (общественного) призрения и в более поздний период также и законодательства об обязательном социальном страховании от безработицы. Обоснуем высказанные суждения по порядку. Социальное назначение этого законодательства состояло в социальном обеспечении трудоспособных лиц, утративших средства к существованию по тем или иным причинам.
   Трудовая помощь как средство призрения бедных (работные (рабочие) дома, общественные работы, указание (приискание) труда). Начиная с 80-й новеллы Кодекса Юстиниана закрепился принцип разделения нуждающихся на трудоспособных и нетрудоспособных. Помощь первым из них посредством предоставления труда, дающего средства на пропитание, постепенно оформилась в отдельную область общественного призрения, получившую название «трудовая помощь». Она включала в себя превентивные меры против бедности (подготовка к труду детей, инвалидов, переподготовка потерявших работу), а затем и содействие в поисках (приискании) работы. Последнее получило наименование «указание труда». «Путем опыта человечество приходит к убеждению, что раздача пособий и милостыни, значительное развитие богаделен не только обходится слишком дорого, но и приносит многим нуждающимся в помощи больше вреда, чем пользы, приучая их жить без труда за счет общества или государства». По мере общественного развития прежние формы призрения заменяются новыми: вместо денег и вещевой помощи нуждающимся дают заработок, обучают ремеслам. Г.Г. Швиттау охарактеризовал трудовую помощь не только как форму благотворительности, но и как принцип рациональной системы общественного призрения, который лежит в основе деятельности домов трудолюбия, организации посредничества по приисканию работы, общественных работ, обучения и подготовки к профессиональному труду, снабжения материалами, орудиями труда, содействия по сбыту продуктов ручного труда. Отметим, что трудовой помощи как в России, так и за рубежом в конце XIX — начале ХХ в. было посвящено большое число исследований. Многие из них не утратили своего значения в настоящее время. Большие разделы по данной проблеме есть в общих работах по общественному призрению, принадлежащих перу российских ученых В.А. Гагена, В.П. Георгиевского, В.Ф. Дерюжинского, западных авторов П. Ашротта, Г. д’Оссонвиля, Э. Мюстерберга, Т. Фауля.
   В начале ХХ в. российскими учеными было обосновано право лиц на трудовую помощь, которое можно рассматривать в качестве прообраза современного права на содействие занятости и защиту от безработицы.
   Примечательны в ключе рассмотрения вопросов трудовой помощи публикации Г.Г. Швиттау (1875—1950). В журнале «Трудовая помощь» им была помещена за период 1911—1916 гг. целая серия статей по данной проблематике. В них был дан обзор и анализ деятельности учреждений в России, которые осуществляли подготовку крестьянских женщин к ручному профессиональному труду, деятельности земств по оказанию лечебно-продовольственной помощи рабочим, рассматривались вопросы о рациональной постановке общественных работ, благотворительной функции ремесленных управлений в России. В этот же период Швиттау переводил и осуществлял общую редакцию зарубежных изданий, посвященных организации трудовой помощи. Результатом научных исследований в рассматриваемой области стала двухтомная фундаментальная работа «Трудовая помощь в России», которая была издана за счет специальных сумм премии императрицы Александры Федоровны. Первый том был посвящен вопросам теории, истории и практики организации трудовой помощи в России. Второй том рассматриваемого издания был посвящен обзору и анализу деятельности состоящего под покровительством императрицы Александры Федоровны Попечительства о трудовой помощи от момента его учреждения (1895 г.) до начала 1914 г.
   Г.Г. Швиттау считал, что всех нуждающихся необходимо разделить на две категории. Одну из этих категорий образуют полные инвалиды труда, материальное обеспечение которых должно составлять одну из государственных функций, т.е. должно быть для государства безусловно обязательным независимо от формы (даровое лечение, призрение, страхование и т.д.). Вторую категорию нуждающихся образуют все неимущие, которые в состоянии трудиться (безработные в широком смысле этого слова). Трудовая помощь охватывает именно эту категорию лиц. Под трудовой помощью автором понимается система мероприятий, направленных на борьбу с нуждой, обусловленной вынужденной или добровольной праздностью, путем (посредством) труда. Он выделял следующие три главнейшие функции трудовой помощи и на этом основании называл ее основные формы: 1) функция трудовой помощи по непосредственному предоставлению занятия (дома трудолюбия, общественные работы); 2) функция трудовой помощи по содействию к приложению труда (посредничество по приисканию занятий; снабжение материалами и орудиями производства; содействие по сбыту продуктов ручного труда); 3) образовательная и воспитательно-исправительная функция трудовой помощи (обучение и подготовка к профессиональному труду; привлечение к труду лиц, отвыкших работать).
   Работные (рабочие) дома как вид трудовой помощи. Первоначально работа применялась в качестве репрессии для профессиональных нищих и бродяг, не желающих менять свой образ жизни. Субъектом осуществления таких репрессий выступало исключительно государство, а сами они носили строго публичный характер. Впоследствии на этой почве возникла идея создания рабочих домов закрытого типа с принудительным трудом и скудным питанием. Но трагизм ситуации заключался в том, что почти до конца XIX в. не проводилось различий между злостными тунеядцами и честными бедняками, временно лишившимися работы и средств к существованию. Отсюда почти повсеместное совмещение в таких заведениях как наказываемых, так и призреваемых трудом лиц. Отметим, что помещение в рабочие дома обычно сопровождалось ограничением гражданских прав, в том числе на участие в выборах всех уровней, а также ограничивалась свобода передвижения, в отдельных случаях и право на создание семьи, распоряжение имуществом и др. Эти ограничения начали отменяться только в конце XIX в., причем постепенно и не во всех странах. Отчасти в задачу этих домов входило приучить бедняков жить своим трудом под угрозой оказаться в подобных учреждениях, напоминавших по своему режиму тюрьму. Как гласил популярный в Англии «слоган», распространенный при помещении бедняков в рабочий дом: «Мы дадим тебе хлеб, но мы хотим, чтобы он был для тебя горьким». Созвучным было и распространенное выражение у тех же англичан: «Тебе будет предоставлен кров, но ты должен знать, что тебе здесь не рады». В западных странах в начале ХХ в. с введением социального страхования по безработице и системы вспомоществования бедным необходимость в рабочих домах постепенно отпала. Законодательное закрепление личной неприкосновенности привело к тому, что в качестве организаций публичного призрения сохранились только богадельни, приюты и больницы. Принудительные работы стали прерогативой уголовного и административного права, а их осуществление утратило характер общественного призрения.В России решение об открытии первых рабочих домов в столице было принято в 1772 г. с целью приобщения к труду «молодых лет ленивцев, дабы прекратить им средства к развратной праздности». Это были заведения не столько карательного, сколько предупредительного характера, а длительность содержания там зависела только от усмотрения администрации. В 1782 г. эти дома были переданы в ведение приказов общественного призрения, но в них стали помещать не только нищих и тунеядцев, но и вообще преступников. По Уставу благочиния 1782 г. рабочим домам было придано значение обыкновенных тюрем. Идея трудовой помощи на русской почве приживалась крайне медленно в связи с традиционным «нищелюбием», бюрократической волокитой и инертностью правящей элиты. На действительно новых основах органы трудовой помощи начали работать только в конце XIX в. Они получили наименование «дома трудолюбия», а первый из них был создан в 1882 г. по инициативе священника Иоанна Кронштадтского. В этот же период появилась масса публикаций, связанных с подобного рода учреждениями. В современной литературе этот вопрос достаточно освещен в уже упомянутом Курсе российского трудового права (т. 2. Рынок труда и обеспечение занятости). Свою лепту в изучение данного вопроса внесли видный историк, один из основателей высшего женского образования в России В.И. Герье и известный юрист и общественный деятель А.Ф. Кони. Последний из них писал о том, что люди, нуждающиеся в общественной поддержке, - это те, кто либо ищет труд, либо не способен к нему, либо испорчен для него. Именно для первой категории нужны дома трудолюбия, которые должны «широко и гостеприимно раскрывать двери предложению труда». По отношению ко второй категории, т.е. «празднолюбцам, относящимся к труду с отвращением», общество должно настойчиво и систематически действовать принудительными мерами. А.Ф. Кони обоснованно утверждал, что необходимость принудительных работ для профессиональных нищих должна неминуемо вызвать вопрос об устройстве «рабочих домов» рядом с домом трудолюбия, но с неизбежным разделением в смысле дисциплины, надзора и распределением рабочего дня.
   В начале прошлого века А. Горовцев, посвятивший специальное исследование этой теме, писал, что термин «трудовая помощь» по своему происхождению является молодым и в западноевропейской литературе рассматривается в качестве благотворительной меры, противоположной понятию «милостыня». В России это понятие приобрело более широкое значение. В отношении организации трудовой помощи в России он отмечал, что принцип подразделения нуждающихся в зависимости от их отношения к труду еще не нашел должного применения, более того, нередко в домах трудолюбия призревают не только трудоспособных, но и нетрудоспособных лиц.
   Для унификации деятельности домов трудолюбия и оказания им помощи в 1895 г. образуется Попечительство о домах трудолюбия и работных домах (с 1905 г. - Попечительство о трудовой помощи), состоявшее под покровительством императрицы Александры Федоровны. Оно находилось в ведении МВД и только в мае 1917 г. передается в введение Министерства государственного призрения. Преимущественное участие в учреждении домов трудолюбия принимали частные благотворительные общества и отдельные лица, в меньшей степени - земские учреждения. Участие государства сводилось к общему надзору МВД и губернского руководства. Трудовое начало в домах трудолюбия проводилось не всегда последовательно, в связи с чем часть из них превратилась в обыкновенные приюты и богадельни. В конце 1917 г. подобные учреждения были ликвидированы.
   Общественные работы как вид трудовой помощи. Как вид трудовой помощи общественные работы появились только в Новое время. Еще в начале XVII в. царь Борис Годунов не только бесплатно выдавал зерно из государственных запасов, но и организовал для нуждающихся оплачиваемые работы, зримым результатом которых стала колокольня Ивана Великого в Московском Кремле. После благородного, но в целом скорее неудачного опыта общественных работ при Борисе Годунове наступил более чем вековой перерыв. Окрепшая центральная власть, особенно при Петре I, неоднократно привлекала массы населения к труду. Но это были не общественные работы для нуждающихся, а принудительный труд для нищих, бродяг и всех остальных «гулящих людей» для государственных нужд. Это были репрессивные по своему характеру меры в рамках уголовного и административного права. В дальнейшем верховная власть пыталась организовать общественные работы в период голода (1734, 1774 гг. и др.), но об их результативности ничего достоверно неизвестно. Организующую роль внесУказ Екатерины II 1776 г., предписывающий на случай неурожаев «учреждать работы для нуждающихся». В дореволюционной России общественные работы носили преимущественно сельскохозяйственный характер и были связаны со случаями неурожая. Камнем преткновения при этом оказывалось сочетание государственных задач, преобладавших первоначально, и общественной полезности, которая стала выходить на первый план в дальнейшем. Отношение земств к таким работам оставалось достаточно настороженным, хотя они иногда их и инициировали. В ходе организации общественных работ определились основные принципы их проведения. Это добровольность, полезность, доступность, привлекательность для пострадавшего от неурожая населения, минимальное использование материалов, организация их по месту жительства с учетом трудовых навыков населения и др. В отношении заработка по возможности исключалось его обращение на погашение недоимок и иных платежей, а также минимизировались иные расходы, проводилась ориентация на среднюю оплату труда в данной местности в урожайные годы, реальность ее выдачи, в том числе в виде задатка. Существенное место в трудах отечественных исследователей отводилось правовой природе общественных работ. По мнению русского ученого А.А. Раевского, они отличались от иных видов общественного призрения тем, что их организатором выступала только публичная власть и они имели общественно полезный характер. Кроме того, они носили чрезвычайный и временный характер на период народных бедствий (безработица, голод и др.), когда нуждаемость была массовой.
   А. Глебов обоснованно утверждал, что целью таких работ является дать заработок безработным и избавить их от необходимости обращаться к благотворительности. Аналогичной позиции придерживались и другие отечественные исследователи данной проблемы.
   В первые годы Советской власти общественные работы рассматривались не только как форма трудовой помощи безработным, но и как средство восстановления народного хозяйства. В мае 1918 г. в ВСНХ создается Временный совет общественных работ, что придало проведению такого рода мероприятий государственный масштаб. С 1922 г. организаторами таких работ выступали обычно биржи труда, а финансирование шло как из госбюджета, так и из средств социального страхования. С 1924 г. масштаб таких работ вырос, а сами они приобрели плановый характер. Для работников устанавливалась преимущественно сдельная оплата труда, а сами работы носили неквалифицированный характер в соответствии с задачами периода реконструкции народного хозяйства: разбор зданий, благоустройство городских территорий, дренажные работы и др. На занятых полностью распространялись нормы КЗоТ 1922 г., кроме права на выходное пособие и на оплачиваемый отпуск. Они продолжали числиться безработными и по мере появления постоянных вакансий трудоустраивались.
   В мае 1925 г. НКТ СССР издал Инструкцию о проведении общественных работ. При достаточно высокой оплате и хорошей организации они стали привлекательными для безработных, тем более что при этом соблюдались практически все принципы их проведения, выработанные дореволюционной практикой. Отказ от таких работ, если работник был способен их выполнять по состоянию здоровья и они не вели к его профессиональной дисквалификации, имел следствием лишение пособия по безработице на один месяц, а повторный отказ - снятие с учета на бирже труда и прекращение выплаты пособия по безработице. Новая Инструкция 1927 г. о порядке проведения общественных работ сохранила принципиальные положения предшествующей.
   Начавшийся процесс индустриализации уменьшил потребность в неквалифицированном ручном труде, а снабжение кадрами новых отраслей промышленности приобрело плановый характер. Централизованная экономика с крепнущими командно-административными началами перестала нуждаться в данной форме общественного призрения. Работа органов труда в области трудовой помощи была реорганизована на основе циркуляра НКТ СССР от 3 марта 1930 г., что предполагало, по сути, свертывание общественных работ, начиная с резкого сокращения их финансирования. Вслед за этим начало проводиться плановое распределение рабочей силы, не имевшей ничего общего с трудовой помощью. Возрождение общественных работ, хотя и в очень незначительных масштабах, связано уже с постсоветским периодом и принятием Закона от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в РФ».
   Указание (приискание) труда и профессиональная подготовка как виды трудовой помощи. В современных терминах указание труда может быть определено как посредничество, помощь в трудоустройстве лиц, ищущих работу. Это превентивный и один из наиболее эффективных видов трудовой помощи, направленной на предотвращение обнищания трудоспособных лиц. С развитием промышленного производства капиталистического типа и устранением цеховой организации вопрос согласования предложения труда и спроса на него стал сначала актуальным, а затем одним из самых острых социальных вопросов.В России до отмены крепостного права в указании труда не было необходимости. После этого в связи с процессом обезземеливания и ростом отходничества этот вопрос встал на повестку дня. С конца 60-х годов XIX в. отдельные земства пытались проявить инициативу в создании бюро по указанию труда для сельскохозяйственных рабочих. Сеть частных контор была развита относительно слабо, а никакого центрального органа, координирующего их действия, просто не существовало. Этому способствовала пассивность правительства, убежденного в отсутствии «рабочего вопроса в европейском смысле слова». Частные посредники, оставаясь вне сферы правового регулирования, откровенно наживались на неграмотности крестьян. Открытие частных посреднических контор в приискании рабочих и работы было регламентировано только в 1882 г., но в саму их деятельность государство практически не вмешивалось.Посредничество благотворительных организаций и земств было более оперативным и гибким, но относительно мелкомасштабным и территориально ограниченным. Их представляли в основном посреднические конторы при уже упомянутых домах трудолюбия. В Москве еще в начале ХХ в. хотели открыть четыре специальных «рынка труда», но все ограничилось учреждением одной территории для встречи представителей потенциальных работодателей с ищущими работу (1910 г.). В 1895 г. были открыты две посреднические конторы по найму прислуги, а впоследствии их число выросло до девяти, причем для работников их услуги были бесплатными. Только в 1906 г. МВД разрешило открыть централизованную Московскую городскую контору, частично финансируемую из городского бюджета. Ее услуги первоначально были платными как для работодателей, так и для работников, а контингент ищущих работу состоял преимущественно из прислуги и чернорабочих. В задачу конторы входило только направление лиц, ищущих работу, к потенциальному работодателю с предоставлением основных сведений о кандидате. В Санкт-Петербурге городская посредническая контора была открыта в 1901 г., оплата также взималась с обеих сторон. Только в 1909 г. принимается Временное положение о Городской бирже труда, где в качестве клиентов уже преобладали рабочие-мужчины. По сути это было все то же место встречи ищущих работу с обладателями вакансий на нее при элементарном учете и первичной обработке статистических данных. Земское посредничество в дореволюционный период так и осталось в зачаточном состоянии. Попытки обобщить сезонную миграцию отходников и направить их поток в рациональное русло чаще всего заканчивались на этапе сбора данных. В 1899 г. Самарскому и Симбирскому земствам удалось открыть по конторе для трудоустройства, но они проработали всего несколько месяцев. В этой связи В.А. Гаген писал о том, что Россия ощущает настоятельную нужду в развитии форм посредничества в приискании труда как организованного в виде особых контор, так и неорганизованного (биржи труда, частные посредники, публикации о вакансиях в газетах и журналах).
   В.А. Гаген (1874-1930) рассматривал посредничество в приискании работы в качестве одной из форм трудовой помощи. В ключе классических исследований ученый обращался прежде всего к анализу зарубежного законодательства об организации посредничества на рабочем рынке, мерам борьбы с безработицей на примере Германии, Австрии, Франции, Англии, Норвегии, Швейцарии, Румынии и др. Затем предметом исследований ученого стали проблемы организации помощи нуждающимся в России. Сравнительно-правовой подход позволял ученому дать оценку положения (состояния) этого вопроса в России, обосновать конкретные рекомендации по правовой регламентации различных видов трудового посредничества и социального призрения. Так, им был дан развернутый анализ организации посредничества на рынке труда в России на примере русских «бирж труда» (учреждений указания труда), не преследующих коммерческие цели. К таковым относились учреждения, в роли организаторов которых выступали земства, городские самоуправления, посреднические конторы при русских домах трудолюбия. Изучая причины неудачной деятельности посреднической конторы при Одесском доме трудолюбия, В.А. Гаген предложил проект примерных правил для посреднических контор при русских домах трудолюбия. Особое внимание ученый уделил вопросам посредничества частных контор на рабочем рынке. Он обосновывал необходимость создания института (по примеру Румынии) особых правительственных инспекторов для надзора за деятельностью таких частных посреднических контор.
   Первая мировая война вызвала дефицит работников в тылу, сопряженный с притоком беженцев с оккупированных территорий. В столице существенную роль при подборе кадров сыграла Петроградская городская биржа труда, открытая в начале 1915 г. В контроле за ее деятельностью принимали участие представители рабочих. Функции трудоустройства выполняло и Всероссийское бюро труда, созданное Всероссийским земским и городским союзами в августе 1915 г. С 1915 г. начали создаваться областные биржи труда, которые остались территориальными посредническими органами, формально не бравшими платы с лиц, ищущих работу. Временное правительство в июле 1917 г. придало учету рабочей силы значение дела государственной важности. Этот учет находился в ведении Отдела рынка труда, являвшегося структурным подразделением нового Министерства труда. 19 августа 1917 г. утверждается Положение о биржах труда. Они должны были создаваться во всех населенных пунктах с числом жителей более 50 тыс. человек и управляться на паритетных началах.
   В советский период ситуация кардинально изменилась в связи с принятием Постановления СНК РСФСР от 11 декабря 1917 г., утвердившего Положение о страховании на случай безработицы. В том же году принимается Положение о биржах труда, которое должно было обеспечить монополию государственного посредничества в сфере точного учета и планового распределения рабочих рук. Соответственно, деятельность всех частных посредников запрещалась. Наем работников мог теперь осуществляться только через биржи труда. Таким образом, из органов указания труда советские биржи труда превратились в органы полупринудительного распределения рабочей силы. КЗоТ РСФСР 1918 г. уже прямо провозгласил трудовую повинность для всех граждан, кроме лиц до 16 и старше 50 лет, а также для утративших навсегда трудоспособность вследствие увечья или болезни (ст. 1, 2). Привлечение к работе могло осуществляться только через отделы распределения рабочей силы, кроме отдельных случаев выборного порядка при предоставлении работы, требующей политического доверия или редких, специальных знаний, связанных с личностью приглашенного (ст. 16, 18 КЗоТ). Это было, по сути, административное распределение трудовых ресурсов в интересах государства.
   В годы нэпа возрождаются биржи труда, и им возвращается прежняя функция трудового посредничества. КЗоТ РСФСР 1922 г. (ст. 7) предписывал наем рабочей силы осуществлять через органы Народного комиссариата труда (НКТ), но помимо этих органов можно было принимать только лиц в случаях, «требующих политического доверия или специальных знаний» или когда органы НКТ не обеспечивали рабочую силу в трехдневный срок со дня поступления требования. Трудовая повинность сохранялась для исключительных случаев. Вопросы трудоустройства стали предметом рассмотрения в разделах о заключении трудового договора уже в первых советских учебниках по трудовому праву. В конце 1925 г. обязательный наем через органы НКТ был отменен, а обращение на биржу труда стало добровольным. Они вернули себе функции посредников в указании труда, но эта благостная картина сохранялась недолго. Постановление ЦИК и СНК СССР от 4 марта 1927 г. «О мероприятиях по регулированию рынка труда» означало переход к плановому распределению рабочей силы. Биржи труда были реорганизованы в органы по плановому снабжению народного хозяйства кадрами. По официальным данным, в 1931 г. закрывается последняя биржа труда, а безработица признается полностью ликвидированной. Начиная с 30-х годов общим вектором развития системы трудоустройства стало государственное регулирование подготовки, распределения и использования трудовых ресурсов. В последующие годы в единой государственной системе плановым организованным трудоустройством занимались органы общего трудоустройства, находившиеся в ведении Госкомитетов по труду и социальным вопросам СССР и союзных республик, и органы специального трудоустройства (комиссии по делам несовершеннолетних при исполкомах Советов народных депутатов, комиссии по персональному распределению выпускников профессиональных учебных заведений, отделы социального обеспечения и др.). Советские ученые посвящали специальные исследования роли советского трудового права в обеспечении рационального использования кадров в социалистической экономике, вопросам правового регулирования основных форм распределения и перераспределения рабочей силы (организационный набор, плановое распределение выпускников учебных заведений, общественный призыв и др.). Возрождение указания труда (бирж труда) в их первоначальном смысле произошло уже в постсоветский период в связи с принятием Закона РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации». Закон провозгласил задачей государства проведение политики содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость. Это в полной мере соответствовало ратифицированной Конвенции МОТ № 122 «О политике занятости» (1964 г.). Законом о занятости были введены пособия по безработице и определялись государственные меры по трудоустройству безработных. Фонд занятости просуществовал до 2001 г. С его ликвидацией обеспечение лиц, ищущих работу, утратило страховые начала, равно как и страхование от безработицы и выплата пособий безработным.
   Если в советский период предметом исследования были отношения по трудоустройству, то в настоящее время с учетом названного выше Закона исследования проводятся в ключе анализа более широкого спектра отношений - отношений по содействию занятости. Как правило, многие авторы подчеркивают межотраслевой характер законодательства о занятости и обосновывают формирование межотраслевого института. Так, одни авторы включают в предмет трудового права три вида отношений: отношения по трудоустройству у данного работодателя, отношения по участию в общественных работах и отношения с участием профсоюзов, иных представительных органов работников и работодателей в коллективных переговорах и взаимных консультациях по вопросам занятости. Иные отношения по профессиональной подготовке в профессиональных образовательных учреждениях, профориентации, по их мнению, составляют часть предмета административного права, отношения по материальной и социальной поддержке безработных — права социального обеспечения и т.д. Другие авторы, не отрицая межотраслевого характера института правового регулирования содействия занятости, пишут об образовании и признании на базе традиционных институтов трудоустройства, профессиональной подготовки и повышения квалификации непосредственно у данного работодателя качественно нового института - обеспечения трудовой занятости, основанной на трудовом договоре (или направленной на заключение такового). Таким образом, предлагаемый институт охватывает не только институт трудоустройства, но и существующие институты профессиональной подготовки и переподготовки работников на производстве, внутреннего трудоустройства в порядке переводов и т.д. В этой связи предлагается реанимировать в ТК РФ ранее существовавшую в КЗоТ РФ 1971 г. (в ред. Закона РФ от 25 сентября 1992 г.) главу III-А «Обеспечение занятости и гарантии реализации права граждан на труд». Третьи идут дальше и предпринимают попытки обосновать необходимость легального признания права на содействие трудовой занятости как некого комбинированного права, объединяющего права, имеющие самостоятельное значение: право на труд, право на трудоустройство, право на защиту от безработицы, право на образование, профобучение и др., но при этом названное право признается качественно новым правовым образованием. Сторонники этой позиции ратуют за включение в ТК РФ специального раздела «Содействие трудовой занятости», регламентирующего правовые основы распределения и перераспределения рабочей силы, трудоустройства, профподготовки и переподготовки кадров непосредственно на производстве, высвобождения работников, профотбора и т.д. В пример приводитсяТрудовой кодекс Франции, где имеется специальный раздел (книга 3) «Занятость и трудоустройство». В США право занятости - это подотрасль трудового права, которая «занимается» в основном проблемами устранения дискриминации в области занятости и незаконными увольнениями, а также процедурным порядком их обжалования. В некоторых странах Запада, например в Великобритании, уже активно обсуждают формирование суперотрасли под условным названием «право занятости», которая бы включала в свой предмет все общественные отношения, связанные с трудоустройством, а также трудовое право в современном понимании. Как нам представляется, для нашей правовой системы эта проблема если и станет актуальной, то не в ближайшем будущем. Но в любом случае занятость остается для экономически развитых стран высшим приоритетом социальной политики ХХІ в. На наш взгляд, предлагаемые юридические конструкции права на содействие трудовой занятости в рамках трудовых отношений, особая глава ТК РФ являются весьма искусственными и не учитывают исторически складывающееся «разделение труда» между различными отраслями права. Более того, вряд ли оправданной станет ликвидация самостоятельности института профессиональной подготовки и повышения квалификации работника, исключение из института трудового договора норм, связанных с так называемым внутренним трудоустройством. Такая перегруппировка нормативного материала не представляется нам обоснованной и необходимой как с позиции теории вопроса, так и с позиции практики применения действующего законодательства. По сути когда речь идет о физическом лице, то мы имеем дело с публичным правом на содействие трудовой занятости как правом на государственную помощь, получение публичных услуг по трудоустройству, профессиональному обучению и переобучению, материальному обеспечению на период безработицы. Это право относится к социально-обеспечительным правам, возникающие в этой связи отношения регулируются правом социального обеспечения. Прообразом этого права было право на трудовую помощь. В предмет трудового права в качестве производных отношений с очевидностью включаются отношения между лицом, ищущим работу, и работодателем, о чем мы уже писали ранее.
   В перспективе в предмете трудового права должны получить легальное закрепление появившиеся на практике (пока вне правового «поля») отношения по лизингу персонала. Частные агентства занятости наряду с собственно посредническими функциями при трудоустройстве выполняют и ряд других функций по упорядочению отношений на рынке труда (лизинг персонала, рекрутинг и др.). Такая практика получила одобрение в Конвенции МОТ № 181 «О частных агентствах занятости» (1997 г.). В 2004 г. в Государственной Думе РФ на парламентских слушаниях обсуждалась концепция Федерального закона «О защите прав работников, нанимаемых частными агентствами занятости с целью предоставления их труда другим лицам». Однако закон так и не был принят. Следует согласиться с И.Я. Киселевым в том, что принятие во многих странах законов о регулировании лизинга персонала направлено на то, чтобы обеспечить защиту прав «заемных» работников. Отсутствие специального законодательства о регулировании лизинга персонала приводит к тому, что эта ниша заполняется нормами гражданского права, и это создает условия для злоупотреблений со стороны как лизинговых агентств, так и предприятий пользователей. В качестве выводов отметим следующее.
   1. В дореволюционной России правовая регламентация общественных работ и деятельности домов трудолюбия хотя и носила фрагментарный характер, но являлась частью полицейского (административного) права. Как уже ранее отмечалось, полицейское право включало нормы, обеспечивающие охрану порядка и безопасности общества, в том числе нормы фабричного законодательства, нормы об общественном призрении и т.д. Более или менее развитая система указания труда существовала только в начале ХХ в., но и ее деятельность охватывалась нормами полицейского права. На рубеже XIX—ХХ вв. в российской науке было обосновано понятие и содержание права на трудовую помощь как субъективного публичного права, включающего право на получение содействия в приискании работы, на предоставление занятий и профессионального обучения в домах трудолюбия, право на участие в общественных работах.
   2. В советский период дома трудолюбия были ликвидированы, органы трудоустройства относительно самостоятельно функционировали только в период нэпа, хотя и тогда они были связаны большим количеством административных предписаний. В целом советский период характеризуется проведением государственной политики планового учета и снабжения народного хозяйства кадрами. В советский период отношения по трудоустройству и трудовому посредничеству на условиях планового и организованного социалистического сотрудничества стали предметом отрасли трудового права, которая в целом носила публичный характер. В теории советского трудового права постулировалось, что отношения по трудоустройству имеют место тогда, когда государство возлагает на соответствующие государственные органы в отношении граждан обязанность по подысканию и предоставлению подходящей работы. В советский период право на трудовую помощь вначале было заменено всеобщей (принудительной) трудовой повинностью, а позднее правом на труд и обязанностью трудиться, плановой профессиональной подготовкой, распределением трудовых ресурсов (организационные наборы рабочих, мобилизации на ударные стройки пятилеток и т.д.).
   3. В настоящее время правовое регулирование содействия занятости населения носит межотраслевой характер. В предмет трудового права включаются только отношения между работодателем и лицом, обратившимся с заявлением о заключении трудового договора (как непосредственно, так и при участии органов по трудоустройству). В перспективе в предмет трудового права должны также включаться и отношения с более сложным содержанием, охватывающие не только трудовое посредничество, но и предоставление работников одним работодателем другой организации (лизинг персонала). Отношения, возникающие между лицом, ищущим работу, и государственной службой занятости, по своей природе являются социально-обеспечительными и связаны с предоставлением государством социальных услуг и выплат безработным и иным лицам, ищущим работу.

 
< Пред.   След. >
Что делают рекрутинговые агентства в Днепропетровске.