YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Курс трудового права. В 2 томах (А.М. Лушников, М.В. Лушникова) arrow 8.4. Правовое регулирование отношений по обязательному социальному страхованию
8.4. Правовое регулирование отношений по обязательному социальному страхованию

8.4. Правовое регулирование отношений по обязательному социальному страхованию

   Право социального обеспечения - сравнительно молодая отрасль в системе советского, а затем и российского права. Э.Г. Тучкова отмечает, что «вот уже около четырех десятилетий у ученых-юристов не возникает сомнений по поводу самостоятельности такой отрасли, как право социального обеспечения. Оно имеет все основные признаки отрасли: собственный предмет, метод, принципы правового регулирования». В предмет современного российского права социального обеспечения включаются, как правило, социально-страховые правоотношения, охватывающие все виды обязательного социального страхования (пенсионного, по временной нетрудоспособности, медицинского страхования и страхования в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями). Кроме того, к предмету отрасли причисляют и отношения по оказанию государственных социальных услуг (трудоустройству) и выплате пособия по безработице лицам, ищущим работу (так называемое право занятости). Это теория права социального обеспечения, а законодательная практика выбирает иной путь. В действующем ТК РФ в первоначальной редакции были закреплены принцип обеспечения права на обязательное социальное страхование среди основных принципов трудового права (ст. 2), право работника на обязательное социальное страхование (ст. 21) и обязанность работодателя осуществить обязательное социальное страхование (ст. 22) в перечне прав и обязанностей сторон трудового правоотношения. В этой связи вполне закономерным смотрится решение законодателя о внесении дополнений в ТК РФ Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ, согласно которым перечень производных от трудовых отношений дополнен отношениями по обязательному социальному страхованию в случаях, предусмотренных федеральными законами. Таким образом, названные отношения включены в предмет отрасли трудового права. При наличии уже сформировавшейся отрасли права социального обеспечения такое решение нашего законодателя вызывает вопросы. Еще одно предметное пересечение заслуживает нашего внимания. В содержание коллективных и индивидуальных трудовых договоров могут включаться условия о видах и условиях дополнительного (добровольного) страхования работников (ст. 41, 57 ТК РФ). В Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2008-2010 гг. отмечается, что стороны принимают на себя обязательства по формированию современной и эффективной системы обязательного социального страхования работающих граждан на основе страховых принципов и созданию условий для развития добровольного страхования.
   Попытаемся выяснить причины «наложения» предметов правового регулирования двух смежных отраслей. Начнем с отношений по обязательному социальному страхованию.
   На поверхности лежит причина, связанная с заинтересованностью законодателя на уровне кодифицированного акта легализовать право и обязанность на обязательное социальное страхование. При отсутствии кодифицированного акта о социальном обеспечении названные отношения, видимо, по причине опасения оказаться «бесхозными» или отнесенными к предметам гражданского и административного отраслей права оказались включенным в ТК РФ. Эти опасения имеют под собой основания. В современной науке гражданского права многие авторы обязательное социальное страхование включают в состав гражданского права. Они утверждают, что «социальное страхование, несмотря на обилие регламентирующих его публично-правовых норм, не может быть исключено из сферы влияния гражданского права. В той части, в которой законодательство о социальном страховании (пенсионное обеспечение, обеспечение занятости и т.п.) включает нормы частного права, оно входит в состав гражданского права и тем самым подчиняется ГК РФ». Другие цивилисты занимают, на наш взгляд, более взвешенную позицию, ограничиваясь указанием на применение к социальному страхованию норм гражданского права в субсидиарном порядке, и не включают в предмет отрасли гражданского права.
   Следующая группа причин, послуживших основанием пересечения (совпадения) отчасти предметов правового регулирования трудового права и права социального обеспечения, носит сущностный, глубинный характер. Они обусловлены исторически сложившейся генетической связью названных отраслей права в связи с социальной защитой наемных работников. Законодательство о социальном страховании работников развивалось в тесной взаимосвязи вначале с фабричнозаводским, а затем и с трудовым законодательством.
   В настоящее время общепризнанной характеристикой социальностраховых отношений является их целевая направленность - компенсация последствий реализации социальных рисков. Появление таких понятий, как социальный риск, и его превращение в страховой случай, связано с этапом капиталистического способа производства, с появлением наемной рабочей силы, и соответственно, заработной платы как основного источника средств к существованию наемного работника. Для значительной части членов общества возникает и особый вид социальной незащищенности — высокая вероятность риска материальной необеспеченности вследствие утраты заработка. Причиной утраты заработка является либо потеря работником способности к труду (нетрудоспособность), либо отсутствие спроса на труд (безработица). Этот риск носит массовый общественный характер, т.е. социальный, поскольку во многом определяется социальными условиями жизни и не зависит или мало зависит от каждого человека. Как писал Н.А. Вигдорчик, социальное страхование обнимает трудящиеся массы, для которых заработная плата - единственный источник средств к существованию.
   Общей закономерностью развития законодательства о социальном страховании являлось движение от добровольного страхования работников к обязательному. При этом обязательное социальное страхование работников формировалось как особый вид страхового законодательства, которое строится на принципах, отличных от гражданско-правовых принципов страхования. Особая правовая природа обязательного социального страхования получила теоретическое обоснование в работах ученых и практиков еще во второй половине XIX в.
   Развитие социально-страхового законодательства и правовой теории социального страхования (XIX — начало XXв.). С середины XVIII в. в наиболее экономически развитых странах получило развитие добровольное страхование рабочих, имевшее характер взаимопомощи («дружественные общества» и др.). Первоначально оно осуществлялось на случай болезни или смерти работников. Несколько позднее к этой деятельности подключились профессиональные союзы. Особенно впечатляет разнообразие страховых касс английских профсоюзов. С. Вебб и Б. Вебб отмечали, что «в известном смысле можно рассматривать все виды деятельности тред-юнионов как формы взаимного страхования... Но «взаимное страхование» - только составление из общих взносов фонда с целью обеспечения членов в разного рода случаях, когда они лишаются средств к существованию вследствие причин, не зависящих ни от них, ни от союза». В отечественной литературе деятельность этих касс оценивалась в основном положительно. С начала XIX в. широкое развитие получили рабочие товарищества самопомощи и взаимопомощи. Частично они выполняли потребительские цели, прежде всего обеспечение рабочих жильем и снабжение продуктами. Но начали появляться и страховые кассы (на случай болезни, инвалидности). Это было проявлением рабочей солидарности. В большинстве развитых стран принимаются специальные законы, регламентирующие деятельность касс рабочей взаимопомощи. Во Франции это произошло в 1852 г., в Германии - в 1876 г., в Италии - в 1883 г., в Дании - 1892 г. Но деятельность страховых касс и страховых обществ строилась на гражданско-правовых началах. В России «Временные правила о профессиональных обществах» (4 марта 1906 г.) позволяли создавать рабочие организации путем уведомительной регистрации, но со значительными ограничениями политического характера. Цель профессиональных обществ обозначалась как «выяснение и согласование экономических интересов, улучшение условий труда своих членов или поднятие производительности принадлежащих им предприятий». Профсоюзы могли ставить целью в том числе: выдачу пособий своим членам; устройство касс похоронных, приданых, взаимопомощи и иных; оказание содействия по приисканию работы или рабочих рук; оказание юридической помощи своим членам. Таким образом, практически все страны начали с системы добровольного социального страхования. Но в силу его ограниченности многие государства вынуждены были перейти либо на обязательное социальное страхование (Германия, Франция, Италия и др.), либо на государственное пенсионирование (обеспечение) (англосаксонские страны). Обязательное страхование первоначально коснулось отдельных категорий работников, для которых профессиональные риски, связанные с возможностью смерти или увечья, были наиболее вероятны. Речь идет о горнорабочих, для которых в ряде стран на уровне закона была закреплена обязанность устройства касс страхования. Первоначально это произошло в Австрии и Пруссии (1854 г.), Бельгии (1868 г.) и др. Во Франции такое страхование началось с рабочих-судостроителей (1881 г.). На этом фоне Россия внешне смотрелась вполне достойно, так как согласно Закону 1861 г. учреждались обязательные «вспомогательные товарищества» при казенных горных заводах. Настоящий прорыв совершило Правительство Германии под руководством канцлера О. Бисмарка, которое ввело обязательную систему страхования для работников промышленности. Эта система включала обеспечение по болезни (1883 г.), при несчастных случаях на производстве (по трудовому увечью) (1884 г.), по инвалидности и старости (1889 г.). Взносы в больничные кассы и страховые фонды делали и работодатели и работники. Эта система была настолько удачной, что она функционирует, с модификациями, в Германии по сей день. Подчеркнем, что в России достаточно активно изучалось социальное законодательство Франции, Бельгии, США и ряда других стран. Но число публикаций, посвященных германскому страховому законодательству, было наибольшим.
   Русский ученый И.И. Чистяков в начале ХХ в. выделил два исторических типа (модели) социального страхования. Во-первых, это германский тип, где внесение вкладов и управление страховыми средствами осуществляют работники и работодатели при участии государства. Во-вторых, это англо-романский тип, имеющий добровольное начало и преимущественное участие работников в формировании страховых фондов. Такое деление уже тогда было несколько устаревшим, так как германская «обязательность» все более проникала в системы социального страхования других стран. Благодаря германскому опыту в Англии в 1911 г., а во Франции в 1928 г. были приняты одновременно законы, регулирующие почти все виды обязательного социального страхования. То же самое произошло в США в 1935 г.
   В России этот процесс шел с некоторым опозданием по сравнению с западным опытом. Российское законодательство о социальном обеспечении до второй половины XIX в. связано с отдельными, фрагментарными актами. В начале ХХ в. и в России были осуществлены первые попытки страховой защиты отдельных категорий работников: Закон от 15 мая 1901 г. ввел в действие «Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим работоспособность на заводских и рудничных работах» и Закон от 2 июня 1903 г. «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семей в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности». По мнению русского юриста М.М. Винавера, принятие Закона 2 июня 1903 г. стало следствием того, что «правосознание общества в вопросах, касающихся вознаграждения за потерю трудоспособности, сделало уже громадный шаг вперед от теории вины к теории профессионального риска.». Принятие данного Закона означало переход к системе обязательного страхования профессиональных рисков. В.М. Догадов отмечал, что это означало признание принципа профессионального риска, при наступлении которого работодатель обязан возместить ущерб работнику независимо от своей вины. Один из разработчиков Закона 1903 г. и один из авторов страховых законов 1912 г. В.П. Литвинов-Фалинский (1868-1929) рассматривал Закон 1903 г. как «предтечу государственного страхования рабочих». Многие российские ученые и политические деятели отстаивали идею обязательного или государственного социального страхования, в том числе А.С. Гольденвейзер, И.Х. Озеров, А.А. Пресс. Но при этом их позиции не совпадали по вопросам: за чей счет должно осуществляться такое страхование; в какой степени государство должно вмешиваться в систему обязательного страхования. Одни ученые, отстаивая идею обязательного социального страхования, считали, что оно должно осуществляться за счет самих рабочих (Ф.Г. Тернер, П.А. Никольский). Другие ученые, придерживались иного подхода к распределению бремени расходов на страхование. Они настаивали на том, что социальное страхование рабочих должно осуществляться за счет средств работодателей, в ряде случаев и с участием государства. Так,
   В.Г. Яроцкий считал, что социальное страхование должно носить обязательный характер и состояние в трудовых отношениях должно определять положение работника как застрахованного лица. В качестве страховщика должен выступать государственный орган, заинтересованный не столько в получении прибыли, сколько в своевременной выплате установленных сумм застрахованным лицам. В.Г. Яроцкий первым из российских ученых обосновал концепцию о возложении бремени страховых выплат по возмещению вреда жизни и здоровью работников, полученного на производстве, на работодателей. Он выдвинул идею о взаимодействии двух начал в социальном страховании: социального обеспечения рабочих и экономической ответственности предпринимателей. В этой части несколько слов следует сказать о понятии «правовое состояние - быть застрахованным». Другой российский ученый А.Ю. Вегнер присоединился и поддержал позицию немецкого профессора Г. Розена. Последний пришел к заключению о том, что рабочее страхование не является договором, так как рабочий, поступая на завод, eo ipso подлежит правилам страхования. Это не двустороннее правоотношение, а не более как два односторонних обязательства, возникающих ipso jure на основании одного и того же юридического факта. Этим фактом создается известное «правовое состояние» лица, последствием которого является для такого лица право требовать вспомоществования при наступлении известных случайностей.После 1903 г. появились первые издания, которые можно назвать комментариями страхового законодательства. Большинство из них отличалось хорошей и полной подборкой всего нормативного материала, обширными обобщениями судебной практики и взвешенными суждениями. Усиленно изучался опыт социального страхования на Западе, особенно в Германии. В последнем случае особого внимания достойны работы, анализирующие возможность применения германского опыта в России. Ряд ученых считали этот опыт неприемлемым для России. Так, И.И. Чистяков утверждал: «При приложении к российской действительности выработанных практикой Запада общих положений о страховании рабочих приходится констатировать. что это страхование не может реализовываться в России. Прежде всего в силу экономических причин: большинство пролетариата сохраняет связь с землей, или, точнее, с деревней». Между тем он не исключал появления в будущем в России народного (социального) страхования, отмечая, что «распространение страхования не только на рабочих, но и на пролетаризирующие средние классы (мелкие ремесленники, кустари, торговцы) видоизменяет страхование рабочих в народное (социальное) страхование». По мнению И.И. Чистякова, все-таки может появиться и страхование рабочих, но при условии значительного увеличения пролетарских масс и политической воли правительства «овладеть движением пролетариата». Если И.И. Чистяков полагал, что еще не настало в России время для рецепции германского опыта обязательного страхования рабочих, то другой ученый А.Ю. Вегнер выдвигал возражения по существу. Он писал, что «хвалебные оды» по поводу германской системы социального страхования вряд ли следует поддерживать. Он предлагает обратиться к английской теории и опыту государственного социального обеспечения, государственных пенсий престарелым, бесплатной медицинской помощи, финансируемой за счет общей системы налогообложения.
   Большинство же дореволюционных исследователей, занимавшихся проблемами социального страхования, были сторонниками рецепции западной обязательной (государственной) системы страхования рабочих. Так, А.В. Скопинский дал развернутый анализ действующего российского гражданского законодательства в части ответственности за вред и смерть, происшедшие в связи с фабричной работой, и судебную практику его применения. Он пришел к однозначному выводу о том, что единственным средством решения этой проблемы может стать обязательное страхование рабочих на случай несчастья или потери способности к труду, и высказал пожелание о том, чтобы в России «с изменением уголовной и гражданской ответственности предпринимателей за увечья и смерть рабочих было введено правительственное обязательное и всеобщее страхование рабочих».
   Многие исследователи проблем социального страхования рабочих, как правило, были социалистами той или иной направленности - от народников до умеренных социал-демократов, сторонников экономизма и легальных марксистов. Так, П.И. Астров предлагал содержание фабричной медицины переложить преимущественно на работодателей, ибо «здоровье рабочих есть первичная издержка производства, которую производство и должно покрывать». Он справедливо полагал, что здоровье не может быть предметом договора, заработок является только эквивалентом труда, а не трудоспособности. Анализируя действующее российское гражданское законодательство, П.И. Астров обосновывал возможность решения проблемы защиты работников от профессиональных рисков имеющимися гражданско-правовыми средствами. При этом он писал о том, что в силу действующего гражданского законодательства недействительны соглашения предпринимателей с рабочими об отказе от вознаграждения (возмещения) в случае утраты трудоспособности. Несмотря на то что он оценивал право на вознаграждение в случае утраты трудоспособности как гражданское право, тем не менее считал необходимым в будущем отказаться от индивидуальной ответственности предпринимателей за ущерб, причиненный здоровью работников, и заменить его коллективной ответственностью предпринимателей. Под коллективной ответственностью предпринимателей он подразумевал организацию государственного страхования рабочих. Это страхование должно быть, во-первых, принудительным, так как только государство властно сообщает страхованию обязательность. Во-вторых, оно должно полностью падать на предпринимателей.
   Для рассмотрения рабочего вопроса с целью восполнения пробелов в правовом регулировании стало утверждение в июне 1912 г. пакета страховых законов, который известен под общим наименованием Страховой закон 1912 г. Этот Закон включал три основных раздела, посвященных страхованию на случай болезни, несчастных случаев на производстве, медицинскому лечению за счет работодателя. Для своего времени страховое законодательство России было прогрессивным. Однако его реализация шла с большим трудом и нередко саботировалась предпринимателями. Внутренние пороки этого законодательства, охват всего около 25% наемных работников, нестабильность социально-политической ситуации и Первая мировая война с последующими революционными катаклизмами свели к минимуму, а затем и вовсе прекратили первые в стране масштабные социально-обеспечительные преобразования. Закон 1912 г. стал исходным пунктом для дальнейших реформ в сфере социального страхования. При всех своих недостатках он представлял собой крупное прогрессивное общественное явление, что признавалось всеми беспристрастными наблюдателями.
   Устав о промышленном труде (УПТ, изд. 1913 г.) включал специальный раздел 4 «Виды обеспечения рабочих и служащих в промышленных предприятиях» и соответствующую главу, посвященную вознаграждению потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств на фабрично-заводских, горных и горнозаводских предприятиях. Это были специальные правила выплаты пенсий, пособий потерпевшим и их семьям, отличные от общегражданских правил возмещения ущерба и убытков. Страховые законы 1912 г. активно обсуждались на страницах журнала «Вопросы страхования», который издавался в Санкт-Петербурге на базе отдела страхования газеты «Правда» еженедельно с октября 1913 г. В журнале отстаивалась идея развития страхового движения, расширения сети больничных касс и другие проблемы. В его редколлегию входил один из видных большевистских теоретиков А.Н. Винокуров, а направление редакционной работы во многом определял В.И. Ленин. На VI (Пражской) Всероссийской конференции РСДРП (1912 г.) партия большевиков приняла программу, которая вошла в историю под названием «Ленинская страховая рабочая программа». В.И. Ленин писал о государственном страховании, построенном на следующих принципах: 1) оно должно обеспечивать рабочих во всех случаях утраты ими трудоспособности или в случае потери заработка вследствие безработицы; 2) страхование должно охватывать всех лиц наемного труда и их семейств; 3) все застрахованные должны вознаграждаться по принципу возмещения полного заработка, причем все расходы по страхованию должны падать на предпринимателей и государство; 4) всеми видами страхования должны ведать единые страховые организации, построенные по территориальному типу и на началах полного самоуправления застрахованных. Эта программа была достаточно утопичной в применении к социально-политическим реалиям России. Подчеркнем, что даже по официальным советским данным черновик этой программы подготовил врач-большевик Н.А. Семашко (1874-1949), впоследствии известный ученый, государственный деятель и Народный комиссар здравоохранения РСФСР в 1918-1930 гг.
   B. И. Ленин эту программу отредактировал и обнародовал. Впрочем, ничего принципиально нового в ней не было, а все ее пункты горячо обсуждались на страницах печати и в большевистских партийных организациях. После Февральской революции 1917 г. социальное страхование переживало невиданный ранее подъем и по своей правовой базе и общественному характеру было одним из самых прогрессивных в мире.
   Особый интерес представляет собой социальная реформа Временного правительства. За считанные месяцы в Закон 1912 г. были внесены изменения, исправляющие основные его недостатки и удовлетворяющие главные требования работников. Даже при критическом отношении к деятельности Временного правительства можно констатировать, что за столь короткие сроки оно сделало максимум возможного в данных исторических условиях. Многие положения этой реформы даже после формальной отмены в советский период продолжали действовать, а их влияние на советскую систему социального страхования не вызывает сомнения. К этому можно добавить, что еще при Временном правительстве начались централизация и укрупнение больничных касс, а медицинская помощь во многих городах фактически перешла из ведения работодателей в ведение вышеназванных касс. В данном случае мы можем присоединиться к мнению Н.А. Вигдорчика: «Подводя последний итог страховой реформе Временного Правительства, мы скажем, что во всякое другое время эта была бы крупная и смелая реформа; но октябрьский переворот, сместивший русскую жизнь в совершенно новое русло, отнял у этой реформы почву под ногами и свел к минимуму ее историческое значение». Даже критически настроенный советский исследователь Б.А. Любимов впоследствии косвенно признавал масштабность проведенных Временным правительством преобразований. В советский период страхование по болезни оставалось таковым только по форме, а не по существу.
   Таким образом, к началу XX в. наметилось обособление изучения не только круга определенных социальных проблем, но и предмета правового регулирования будущей отрасли права социального обеспечения. Российские ученые ратовали за особый правовой режим регулирования обязательного социального страхования работников, отличный от гражданско-правового.
   Развитие советского законодательства о социальном страховании и советской теории права социального обеспечения. После Октябрьской революции 1917 г. партия большевиков приступила к реализации страховой программы, принятой на VI Пражской конференции РСДРП (б), которая вошла в историю под названием Ленинской страховой программы. Первые же мероприятия Советской власти в анализируемой сфере носили довольно прогрессивный характер, было принято немало декретов по отдельным видам социального страхования. Но жесткие условия Гражданской войны и разрухи предопределили переход и от социального страхования (система которого так и не сложилось) к государственному социальному обеспечению трудящихся. Это выразилось в принятии Положения о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г., которым учреждалась система социального обеспечения всех нуждающихся лиц, не эксплуатировавших чужой труд. Как уже указывалось, если в Декрете от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни» предусматривалось обеспечение только застрахованных лиц и членов их семей, то в рассматриваемом Положении от 31 октября 1918 г. - всех трудящихся. В литературе можно встретить констатацию чисто декларативного характера Положения 1918 г. Переход к нэпу продиктовал возрождение социального страхования для лиц наемного труда, появление новой формы обеспечения крестьянства (комитеты взаимопомощи) и государственное обеспечение в учреждениях социального обеспечения. Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» система социального страхования распространялась на наемных работников в случае временной и постоянной утраты трудоспособности, в случае безработицы, а также в случае смерти за счет предприятий, организаций и частных лиц, использующих наемный труд. В КЗоТ 1922 г. впервые появилась специальная глава «О социальном страховании».
   Но уже в 30-е годы ситуация стала кардинально меняться. В этот период в стране решались задачи индустриализации, коллективизации сельского хозяйства и культурной революции. С учетом названных задач развивается и социальное обеспечение в русле его централизации и унификации. В 1929 г. принимается решение о создании единого бюджета социального страхования СССР. В этот период принимается также ряд нормативных актов об отдельных видах социального страхования. Но уже намечались контуры постепенного замещения социального страхования государственным социальным обеспечением. В конце 20-х годов ХХ в. В.Н. Дурденевский писал о социальном страховании при социализме как форме преходящей, отмечая, что в «последнее время рабочие стали выходить из круга страхователей, так дело обстоит у нас и на том же положении настаивает передовая теория Запада». По его словам, это показывает, что «социальное страхование начинает приближаться к обеспечению. и с переходом в руки государства станет социальным обеспечением».
   Наиболее ярким представителем первой генерации советских ученых - специалистов в области права социального обеспечения был
   Н.А. Вигдорчик (1874 - после 1948). Он занимался проблемами социального страхования с позиций теории и практики. Однако итогом исследования этого института был вывод ученого о «неизбежной кончине» социального страхования, превращении его в государственное обеспечение трудящихся. В 1917 г. он писал: «Чем шире распространяется социализм. тем все резче и резче выясняется, что будущее социального страхования лежит именно в дальнейшем ослаблении страхового начала и постепенном превращении его в чисто государственный институт, в одну из нормальных отраслей государственной деятельности». Но поскольку это дело будущего, средством достижения этой цели должен быть «совершенный институт социального страхования», который и обосновывает Н.А. Вигдорчик. Этот институт получил в его трудах теоретическое обоснование. Н.А. Вигдорчик дал четкую классификацию видов социального страхования по видам социальных рисков:
   1) при отсутствии спроса на труд - страхование на случай безработицы;
   2) при потере работоспособности - страхование на случай болезни, несчастного случая, инвалидности, старости, материнства и смерти. Следует отметить, что многие положения «совершенного института социального страхования» были возрождены в ходе социальных реформ в России 90-х годов прошлого века. Это принципы социального партнерства в управлении фондами социального страхования и финансирования фондов, широкий круг застрахованных (в том числе и самозанятое население). Н.А. Вигдорчик, предсказывая перерождение социального страхования в государственное социальное обеспечение, рассчитывал на определенный временной интервал переходного периода, в течение которого будет реализован на практике «совершенный институт социального страхования». Однако Нарком социального обеспечения РСФСР А.Н. Винокуров наметил иной путь, путь революционных преобразований социального обеспечения. Он писал, что прежде всего следует отказаться от старого названия «страхование», так как оно буржуазное, и заменить его правильным термином «социальное обеспечение». При этом, по его мнению, новое социалистическое понимание обеспечения предполагает изменение круга лиц, имеющих право на обеспечение. Если по буржуазному страхованию, кто делал взносы и за кого делали взносы, тот и получает страховое возмещение, то Социалистическое государство встает на иную точку зрения и обеспечивает тех, кто нетрудоспособен и лишен источников существования. Он ратовал за огосударствление дела социального обеспечения и за движение по направлению к коммунистическому социальному обеспечению по потребностям.
   Вопросами социального страхования в этот период также занималась З.Р. Теттенборн. Она рассматривала этот институт как часть трудового права, проводила отграничение социального страхования от других форм обеспечения. Однако следует отметить, что З.Р. Теттенборн в этом случае не отождествляла социальное страхование и социальное обеспечение, подчеркивая, что в отличие от социального страхования государственное социальное обеспечение осуществляется в общебюджетном порядке и охватывает всех нуждающихся.
   Развитие социального страхования в период с 30-х до начала 90-х годов прошлого века можно назвать периодом формирования развития единой государственной системы социального обеспечения. Сначала Конституция СССР 1936 г. возвела в ранг конституционного право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности. Как отмечалось в литературе, к принятию Конституции СССР 1936 г. в нашей стране в основном сложилась система социального обеспечения, охватывающая всех трудящихся. Долгое время в советской науке права социального обеспечения господствовали позиции, согласно которым нормы о социальном обеспечении были распределены между различными отраслями права. Социальное страхование рабочих и служащих за счет средств государственного социального страхования включалось в предмет трудового права, социальное обеспечение граждан за счет прямых бюджетных ассигнований (образование, здравоохранение и др.) - в предмет административного права, социальное обеспечение кооперированных крестьян (колхозников) - в предмет колхозного (сельскохозяйственного права), возмещение вреда жизни и здоровью работников - в предмет гражданского права. Отношения по государственному социальному страхованию включались в предмет отрасли трудового права в силу их взаимообусловленности с трудовыми и колхозными отношениями. Так, К.С. Батыгин считал, что необходимым юридическим фактом для возникновения правоотношения по государственному социальному страхованию является трудовой договор. По его мнению, гражданин, вступающий в трудовое или колхозное правоотношение, одновременно становится субъектом правоотношения по социальному страхованию, таким образом, возникает единое сложное правоотношение по социальному страхованию с трехсубъектным составом (работник, страхователь, орган, осуществляющий страхование). В.И. Смолярчук включал эти отношения в предмет отрасли трудового права, так как они непосредственно связаны с трудом и нормы этого института находятся в КЗоТ 1971 г.
   В 60-е годы ХХ в. в СССР была провозглашена политика построения развитого социализма. Эта политика включала в том числе ориентацию на консолидацию общественных отношений в сфере социального обеспечения, «стирание граней между социальным обеспечением рабочих и служащих, с одной стороны, и колхозниками - с другой»; унификацию социального обеспечения всех граждан за счет средств фондов общественного потребления. Особенно это четко проявлялось в развитии пенсионного законодательства в связи с принятием Закона о государственных пенсиях от 14 июля 1956 г. и Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов от 15 июля 1964 г., которые «сблизили пенсионные отношения колхозников с пенсионными отношениями рабочих и служащих и привели к созданию компактного предмета правового регулирования». Именно пенсионное законодательство стало ядром формирования будущей отрасли права социального обеспечения.
   К моменту принятия Конституции СССР 1977 г. были сформированы государственная система социального обеспечения, включавшая две организационно-правовых формы: государственное социальное обеспечение рабочих и служащих и социальное обеспечение членов колхозов, а также государственная система здравоохранения. Как отмечал В.С. Андреев, с середины 60-х годов в законодательстве «нашла свое полное выражение единая система пенсионного обеспечения», сложилась единая система пособий по социальному страхованию для рабочих, служащих и колхозников, единство в обеспечении проявлялось и в нормах, закрепляющих иные виды обеспечения, услуг и обслуживания. Все это дало возможность сделать вывод об обособлении комплекса однородных отношений, которые образуют предмет новой отрасли права - права социального обеспечения. В 1975 г. В.С. Андреев констатировал, что в отраслевой науке права социального обеспечения было создано учение о предмете отрасли, наметился подход к определению специфики метода права социального обеспечения, раскрыта объективная система данной отрасли, в основных чертах создано учение о правоотношениях по социальному обеспечению и т.д. Социально-обеспечительные правоотношения подразделялись в зависимости от объекта на пенсионные правоотношения, правоотношения по обеспечению пособиями, правоотношения по поводу оказания гражданам услуг и натуральных видов социального обеспечения, процедурные (процессуальные) правоотношения. Н.Г. Александров по этому поводу писал, что отношения по социальной алиментации граждан в связи с возрастом, болезнью или инвалидностью развились в СССР в предмет особой отрасли - советского права социального обеспечения, которое в широком смысле охватывает и отношения по государственному социальному страхованию. В 80-е годы прошлого века огосударствление всех сфер социального обеспечения стало основой единой государственной системы социального обеспечения. Как писал В.С. Андреев, она имела единую социалистическую сущность и являлась государственной потому, что регулировалась им, финансировалась главным образом за счет государственных и частично колхозно-кооперативных средств без вычетов из заработка трудящихся. Таким образом, полностью нивелировалось различие между социально-страховыми по своей природе отношениями и отношениями по государственному обеспечению. Как справедливо отмечают М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова, «формально в советский период пенсионное обеспечение трудящихся осуществлялось в порядке государственного социального страхования (что, в частности, было закреплено в КЗоТ РСФСР), однако целевых страховых платежей никто не вносил - ни работодатели, ни застрахованные». Средства социального страхования практически сливались с обязательными отчислениями предприятий и аккумулировались в государственном бюджете. Аналогичная ситуация складывалась и с социальным страхованием временной нетрудоспособности и с социальным страхованием колхозников. Экономическую основу Советского государства в этот период времени составляло единство государственной и колхозной форм собственности. Таким образом, по сути выделение государственного социального страхования в качестве самостоятельной формы социального обеспечения было весьма формально и условно. Отношения по государственному социальному страхованию имели только наименование страховых, а были по сути социально-обеспечительными отношениями. Как уже отмечалось, общепризнанным в науке советского трудового права и права социального обеспечения было их включение в предмет отрасли права социального обеспечения.
   Социально-страховое законодательство в постсоветский период и социально-страховые правоотношения: в поисках образа. Развитие социально-страхового законодательства началось с возрождения страховых формы социального обеспечения. В России были созданы как самостоятельные кредитно-финансовые системы четыре социальностраховых фонда: Пенсионный фонд РФ (1990 г.); Фонд социального страхования (1992 г.); фонды обязательного медицинского страхования (1993 г.); Государственный фонд занятости населения в РФ (1991 г., в 2001 г. упразднен). Соответственно, формируется нормативная база обязательного социального страхования по видам социальных рисков. Наконец, общие принципы обязательного социального страхования нашли закрепление в рамочном Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», которые соответствуют в целом международно-правовым стандартам.Таким образом, в настоящее время в основе законодательства о социальном страховании лежат рамочные федеральные законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные его формы. Следующим этапом развития социально-обеспечительного законодательства является разработка и принятие соответствующего кодекса. В науке права социального обеспечения предлагалась примерная структура Кодекса социального обеспечения, включающая разделы, посвященные государственному социальному страхованию и государственной социальной помощи. Обеспечение особых субъектов (военнослужащих, государственных служащих и др.) за счет ассигнований из федерального бюджета в силу их особой специфики выносится за рамки Кодекса. Отметим, что в нашей истории развития социально-обеспечительного законодательства подобного акта не принималось. Следовательно, о традициях и преемственности говорить не приходится. В этой связи весьма плодотворным видится предложение ряда авторов о рецепции международного опыта, взяв за ориентир Европейский кодекс социального обеспечения, его структуру. Таким образом, отношения по обязательному социальному страхованию сохраняют свое определенное место в структуре предмета современного права социального обеспечения.
   Новый облик права социального обеспечения обусловлен, на наш взгляд, модификацией природы этой отрасли. Полагаем, что она все больше приобретает частно-публичную природу. Отсюда «новый облик» отрасли связан также и с ее экспансией, расширением сферы действия за первоначальные публичные пределы. Речь идет прежде всего о расширении сферы договорного регулирования социальнообеспечительных отношений (социально-страховых и отношений по социальной помощи, социальному обслуживанию) и появлении широкого круга негосударственных организаций и органов как субъектов права социального обеспечения. Еще одна проблема порождена рыночными условиями и связана с так называемым неформальным сектором экономики, нетипичными формами занятости (самозанятые, надомники, лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и др.). Работники этой сферы далеко не в полной мере охвачены системами социального страхования. В этой связи наш законодатель ввел специальный механизм «добровольного участия лица в системах обязательного социального страхования», например уплаты страховых взносов в Фонд обязательного социального страхования индивидуальными предпринимателями, частными нотариусами и др.
   Существующие сегодня во многих развитых странах системы социального страхования основаны на единстве и взаимодействии обязательных и добровольных систем страхования. Эта дает основания утверждать, что обязательные и дополнительные частные системы социального страхования рассматриваются как единая по существу схема достижения намеченного уровня социальной защиты населения. При этом каждая страна с учетом уровня социально-экономического развития, национальных традиций определяет соотношение обязательного и добровольного страхования. Так, например, социальное страхование в Германии (модель Бисмарка), имеющее более чем столетнюю историю развития, строится на сочетании публичных и частных правовых начал, на сочетании обязательного и добровольного пенсионного страхования по отдельным видам социальных рисков. В настоящее время пенсионное обеспечение в Германии включает в себя две взаимосвязанные системы: 1) обязательное пенсионное страхование, охватывающее не только наемных работников, но и государственных чиновников, лиц свободных профессий; 2) дополнительное добровольное пенсионное страхование (на уровне предприятий и индивидуальное пенсионное страхование).
   Несколько отличается организация социального обеспечения в странах, выбравших модель Бевериджа. Государство обеспечивает базовые гарантии социальной защиты на уровне прожиточного минимума, предоставляет равные возможности для воспитания детей семьям с разными доходами, равный доступ к государственной системе здравоохранения. Например, здесь обязательные страховые взносы формируют государственную базовую часть пенсии, выплачиваемой в едином размере для всех получателей. Эта часть пенсии основана на увязке с прожиточным минимумом, на принципах социальной помощи. Дифференциация размеров пенсий с учетом страхового вклада обеспечивается за счет добровольных профессиональных пенсий, организуемых в рамках национальной пенсионной системы страны, и индивидуальных пенсионных программ с помощью добровольного участия (НПФ и страховые компании). Таким образом, государственные и частные пенсионные институты рассматриваются как единые национальные системы социального обеспечения. В промышленно развитых странах наблюдается тенденция к снижению общего уровня обязательного социального обеспечения и к более широкому использованию корпоративных пенсионных систем, финансируемых работодателями.
   Возвращаясь к России, отметим, что действующее законодательство о социальном обеспечении также включает нормы, регулирующие отношения с участием негосударственных пенсионных фондов, медицинских учреждений, оказывающих платные медицинские услуги населению, и др. На основании законодательства о негосударственных пенсионных фондах лицо или его работодатель вправе заключить с указанным фондом договор о добровольном пенсионном страховании для получения впоследствии соответствующих выплат к пенсии. Согласно Федеральному закону об обязательном пенсионном страховании (2001 г.) физические лица, уплачивающие страховые взносы в виде фиксированного платежа, вправе добровольно вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и осуществлять уплату страховых взносов в части, превышающей сумму установленного фиксированного платежа. В этом случае индивидуальная предусмотрительность лица обеспечивает дополнительную сумму к будущей пенсии застрахованного. Кроме того, нельзя не упомянуть о Федеральном законе от 7 мая 1998 г. «О негосударственных пенсионных фондах», который принят с учетом зарубежного опыта.
   В современной теории права социального обеспечения нередко подчеркивается возрастание роли социально-партнерских методов регулирования социально-обеспечительных отношений. Локальные нормативные акты, коллективные соглашения и договоры признаются источниками не только трудового права, но и права социального обеспечения. Более того, в рамках индивидуально-договорного регулирования стороны трудового договора своим соглашением включают в его содержание дополнительные права работника в сфере социального обеспечения (оплата лекарств, дополнительные пособия при рождении ребенка и др.). В формировании социальной политики государства особая роль отводится социальным партнерам. М.Ю. Федорова отмечает, что создание дополнительных негосударственных механизмов социального обеспечения, в том числе и социально-партнерских, можно рассматривать в контексте формирования гражданского общества, его взаимодействия с государством в целях достижения социального мира и благополучия. По справедливому замечанию В.Д. Роика, именно гражданское общество разрушает монополию государства в сфере социальной политики. Многочисленные некоммерческие организации в области социального страхования, здравоохранения, социальной помощи одиноким и престарелым в большинстве развитых стран обеспечивают значительное повышение уровня социальной защищенности граждан. В советский период монополия государства в рассматриваемой сфере свела на нет зачатки товариществ социального страхования и т.д., которые имели место в дореволюционной России. Сегодня мы в начале пути формирования, консолидации общественных структур гражданского общества в решении задач социального обеспечения. В цивилизованном обществе государство является основным, но не единственным субъектом социальной политики. В этом случае государство, на наш взгляд, не осуществляет непосредственного властного регулирования, правовое регулирование носит рамочный характер. Это означает, что государство обеспечивает координацию совместных действий институтов гражданского общества (профсоюзы, негосударственные социальностраховые фонды, благотворительные организации и др.) в достижении общей цели - социальной защиты населения. Одной из таких организационных форм является Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, а также отраслевые, региональные комиссии, целью которых является согласование позиций социальных партнеров по основным направлениям социальной политики, ведению коллективных переговоров и заключению коллективных соглашений.
   Таким образом, государство должно выступать активным социальным партнером в системах дополнительного социального страхования, главным образом пенсионного. В таком контексте правоотношения по договорному (добровольному) социальному страхованию не вызывают сомнений как социально-обеспечительные. Соответственно, названные отношения должны получить свое правовое опосредование в рамках отрасли права социального обеспечения РФ. Правовое регулирование добровольных систем социального обеспечения должно строиться на единстве частных и публичных начал, присущих отрасли права социального обеспечения. В противном случае, если отношения по договорному добровольному социальному обеспечению вывести за рамки названной отрасли, то это будет означать господство частных начал, правовое регулирование гражданско-правовыми методами. Следовательно, государственное вмешательство (публичные начала), государственные гарантии прав в добровольных системах социального обеспечения практически исключаются. С таким решением, полагаем, большинство из нас не согласятся. К сожалению, в современной теории права социального обеспечения отношения по добровольному социальному страхованию, как правило, относят к предмету гражданского права.
   Подведем итоги.
   1. Исторически социальное страхование как форма социального обеспечения связывается первоначально с добровольными системами самострахования и взаимопомощи лиц наемного труда, позднее - с вмешательством государства в регламентацию отношений труда и капитала. Соответственно, появляются обязательные формы социального страхования, когда государство законодательно обязывает определенные группы населения страховать себя или третьих лиц от того или иного вида социального риска (утраты заработка или работы).
   Так, А.Г. Гойхбарг, анализируя нормы одного из законопроектов обязательственного права, регулирующего договоры страхования, писал о том, что они «должны быть переработаны в духе пропитания их гораздо большей дозой принудительности, в духе приближения их к новейшим иностранным законам о страховом договоре». В качестве аргументов А.Г. Гойхбарг отмечал, что отказаться от принудительных норм в области страхового права не представляется возможным в тех случаях, когда эти нормы преследуют цели справедливой защиты интересов той стороны в договоре, которая является по своему положению экономически слабейшей. По мнению А.Г. Гойхбарга, современное право отказалось от строгого формализма (свободы) воли сторон в сделках, где требуется оградить слабейшую сторону. Примеры этому находятся в области договоров найма фабричных рабочих и в области договорного социального страхования. Таким образом, законодательство об обязательном социальном страховании формировалось на принципах, отличных от начал гражданского права, носило частно-публичный характер, что нашло теоретическое обоснование в трудах российских ученых и политических деятелей второй половины XIX — начала XX в.
   2. В советский период законодательство об обязательном социальном страховании носит публично-правовой характер. Нормы об обязательном социальном страховании работников включались в КЗоТ 1922 г. и КЗоТ 1971 г. Вместе с тем обязательное социальное страхование работников было заменено на государственное социальное обеспечение, утратив страховую природу. Это были отношения по государственному социальному обеспечению, которые в связи выделением в системе советского права новой отрасли - права социального обеспечения составили ее предмет.
   3. В настоящее время возрождение обязательного социального страхования не изменило отраслевой принадлежности отношений по обязательному социальному страхованию. Новый облик отрасли права социального обеспечения связан не только с дальнейшим развитием названных отношений в рамках предмета этой отрасли, но и с системным взаимодействием этих отношений с добровольным социальным страхованием работников, социально-партнерскими отношениями в сфере социального обеспечения работников. На наш взгляд, в будущем Кодексе о социальном обеспечении должен найти свое место раздел «Социальное партнерство в сфере социального обеспечения».

 
< Пред.   След. >