YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Курс трудового права. В 2 томах (А.М. Лушников, М.В. Лушникова) arrow 23.3. Профессиональные и образовательные стандарты: сравнительно-правовой анализ
23.3. Профессиональные и образовательные стандарты: сравнительно-правовой анализ

23.3. Профессиональные и образовательные стандарты: сравнительно-правовой анализ

   Ранее мы уже писали об органической взаимосвязи права на образование и права на профессиональное обучение. В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. (утв. Приказом Минобразования РФ от 11 февраля 2002 г. № 393) предусмотрено решение проблем профессионального образования путем разработки образовательных стандартов, согласующихся с современными квалификационными требованиями (профессиональными стандартами), формирования заказа на подготовку специалистов, контрактной подготовки кадров и проведения кадровой политики с участием социальных партнеров. В этой связи рассмотрим самый важный, на наш взгляд, вопрос о правовом обеспечении корреляции образовательных и профессиональных стандартов.
   Под образовательным стандартом следует понимать федеральные государственные образовательные стандарты. В соответствии с Законом об образовании (ст. 7) в Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, представляющие собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию. Соблюдение этих стандартов является основанием государственной аккредитации профессионального учебного заведения и соответственно права выдавать диплом государственного образца. Для нас очевидна необходимость создания общенациональной системы развития людских ресурсов и подготовки кадров. В этой системе должны быть скоординированы государственные стандарты базового образования и профессионального образования и обучения, с одной стороны, и формы профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации на производстве - с другой. В последнем случае система производственного обучения, профессиональной подготовки должна охватываться всеми уровнями правового регулирования трудовых отношений (нормативным, коллективнодоговорным, локальным и индивидуально-договорным). Новый этап в развитии законодательства о профессиональном обучении предполагает усиление образовательных элементов в содержании коллективных договоров (соглашений), индивидуальных трудовых договоров.
   В свою очередь профессиональный стандарт - это нормативный документ, который устанавливает минимально необходимые требования к профессиональному уровню работников с учетом обеспечения качества и производительности выполняемых работ в определенной отрасли. Он включает в себя наименование должностей и соответствующие им квалификации и образовательные уровни, перечень должностных обязанностей, рассматриваемых с точки зрения навыков, знаний и умений. В настоящее время таким профессиональным стандартом являются Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденный Министерством труда, и ЕТКС (Единый квалификационный справочник работ и профессий рабочих). Согласно ТК РФ эти справочники должны утверждаться Правительством РФ. По общему правилу они носят рекомендательный характер, обязательны только в случаях, если в соответствии с федеральным законом по определенным должностям, профессиям и специальностям предоставляются компенсации и льготы. Сложившуюся ситуацию с правовым обеспечением профессиональных стандартов вряд ли можно признать приемлемой в современных условиях. Во-первых, отсутствует необходимая координация между образовательными и профессиональными стандартами. К примеру, речь может идти о бакалаврах, различных дополнительных системах профессионального обучения, которые не находят отражения в действующих профессиональных стандартах. Во-вторых, содержание профессиональных стандартов не отражает обновленных требований к профессиям и специальностям. В-третьих, юридическая сила профессиональных стандартов вызывает немало вопросов. Не претендуя на разрешение этой проблемы, позволим себе высказать ряд предложений, касающихся направлений (путей) ее решения.
   1. Профессиональный стандарт в значительной мере должен определять содержание образовательных стандартов. Именно профессиональные стандарты создают основу для разработки образовательных стандартов, учебных модулей профессионального образования и обучения. Они должны применяться при оценке качества подготовки специалистов, совершенствования системы профессионального образования и обучения в соответствии с потребностями рынка труда и работодателей. В этой связи как образовательные, так и профессиональные стандарты целесообразно разрабатывать и принимать государству совместно с социальными партнерами (профсоюзами и союзами работодателей). На наш взгляд, это означает принятие профессиональных стандартов трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений (ст. 35 прим. ТК РФ). Таким образом, профессиональные стандарты становятся социально-партнерскими актами (источниками трудового права). Здесь следует отметить, что участие социальных партнеров в разработке и принятии образовательных и профессиональных стандартов является довольно распространенной практикой во многих странах ЕС.
   Средняя общеобразовательная школа в рыночной экономике призвана закладывать основы профессиональной подготовки, она выполняет роль предпрофессиональной стадии формирования кадрового потенциала производства. Профессионально-квалификационные характеристики кадрового потенциала современного производства формируются уже в средней общеобразовательной школе. Именно ей отводится роль фундамента для дальнейшей профессиональной подготовки молодежи, овладения современной профессией. Современный уровень развития науки, техники, производства предъявляет высокие требования к квалификации работников. Задача формирования современной квалификации в рамках средней общеобразовательной школы представляется западным специалистам маловыполнимой. Между тем школа призвана дать основу для овладения современной рабочей профессией. Несмотря на эту общую тенденцию, многие страны сохраняют специальную подготовку учеников школ либо к производственному ученичеству, либо дают первоначальную профессиональную подготовку. В последнем случае одновременно с аттестатом выдаются и свидетельства о профессиональной подготовке. Так, на долю выпускников профессиональных отделений школ в США и Японии приходится примерно около 30% нанятой на работу молодежи, что сопоставимо с ролью высших учебных заведений в обеспечении рынка новой рабочей силой. Во Франции единым типом средней общеобразовательной школы является колледж (10 лет обучения). В последние два года осуществляется деление на классический и предпрофессиональный профили, где начинают действовать механизмы социальнопрофессионального отбора. Окончившие секцию профессиональной подготовки могут продолжить учебу только в средних профессиональных учебных заведениях.
   Профессиональная подготовка как рабочих кадров, так и специалистов в профессиональных учебных заведениях и на производстве (ученичество) в современных условиях характеризуется интеграцией потенциалов сфер образования и производства. Модернизация программ профессионального обучения ориентирована на поиск форм, при которых максимально используется потенциал учебных заведений, но и само производство активно включается в процесс обучения. В результате этих поисков получили развитие комбинированное производственно-вузовское обучение. Оно носит самые различные названия: «кооперированное», или «альтернативное», обучение, «сэндвичкурсы», «курсы слоеного пирога» и т.д. Речь идет о различных типах чередования теоретического обучения и труда. Например, в учебных заведениях по подготовке узкоспециализированных категорий инженеров-технологов используются следующие схемы обучения, называемые в Великобритании «сэндвич-курсами»: 1) год работы - три года учебы - год работы; 2) два года учебы в колледже - год работы - год учебы; 3) чередование циклов «учеба - работа» по 6 месяцев.
   2. Профессиональный стандарт как результат социального партнерства. Организация профессиональной подготовки и источники финансирования строятся на началах социального партнерства. Яркий тому пример - немецкая модель дуальной системы профессиональной подготовки. Эта модель включает практическое обучение на производстве в системе ученичества и теоретическую подготовку в государственной профессиональной школе. Эта система стала результатом поиска объединения интересов всех заинтересованных сторон учебного процесса: учащихся, работодателей, государства. Основные издержки на профессиональную подготовку на производстве несут работодатели. Большая часть этих средств идет на выплату стипендий ученикам, остальная - на организацию профессионального производственного обучения. Размеры стипендий учащимся устанавливаются при заключении тарифных соглашений между предпринимателями и профсоюзами и фиксируются в коллективных договорах. Модель объединенного производственного обучения (ученичества) в США предусматривает участие в ее финансировании самих учащихся. Прежде всего учащиеся и окончившие ранее курс обучения квалифицированные рабочие полностью оплачивают обучение за счет своей почасовой заработной платы посредством специальных отчислений в фонды производственного обучения, создаваемые на партнерских началах предпринимателями и работниками под эгидой профсоюзов, и местные объединенные комитеты ученичества. Кроме того, в ряде промышленно развитых стран повышение эффективности государственных центров профподготовки решается, в частности, путем стимулирования конкуренции между ними и частными учебными заведениями. В некоторых странах проводятся эксперименты, направленные на приватизацию государственных организаций профессиональной подготовки, а также на их объединения в корпорации. Так, в Швеции Агентство, ответственное за профессиональную подготовку в системе рынка труда, прошло несколько стадий реорганизации, цель которых - превратить централизованное агентство, находящееся на государственном финансировании, в децентрализованное корпоративное предприятие, основанное на принципах самофинансирования. В 1993 г. было учреждено единое подведомственное государству корпоративное предприятие, находящееся на самофинансировании. Между тем во многих странах государство сохраняет за собой общее руководство и координацию деятельности государственных и частных школ, центров подготовки кадров, а также осуществляет подготовку кадров на государственном уровне (Германия, Италия, Испания, Индонезия и др.). Чаще всего эту сферу курируют министерства труда.
   Таким образом, профессиональное образование и обучение являются сферой деятельности социальных партнеров. В большинстве стран организации работодателей и профсоюзы активно участвуют в системе производственного обучения. Создаются совместные органы, в рамках которых государство, профсоюзы и ассоциации работодателей сотрудничают по вопросам планирования, финансирования и организации профессионального обучения. Подобные структуры образуются и на уровне отраслей.
   В России правовой механизм социального партнерства в сфере профессионального образования и обучения находится в стадии становления. Действующий ТК РФ устанавливает, что коллективные договоры и соглашения могут включать обязательства сторон по переобучению работников, обеспечению гарантиями и льготами работников, совмещающих работу с обучением (ст. 41 ТК РФ). В Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2008-2010 гг. предусматривается, что Стороны ставят в числе приоритетных целей Соглашения проведение в предстоящий период социально-экономической политики, обеспечивающей право граждан на достойный труд, расширение возможностей профессионального и карьерного роста работников. Не только на федеральном, но и на уровне субъектов Федерации, муниципальных образований необходимо участие социальных партнеров при решении вопросов правового регулирования в сфере профессионального обучения.
   3. Профессиональный стандарт РФ должен учитывать концепцию непрерывного «пожизненного обучения» работника как с отрывом от производства, так и на рабочем месте. Международный опыт свидетельствует, что концепция пожизненного образования, широко вошедшая в практику развития кадров в 70-е годы прошлого столетия, окончательно превратилась в его основу в 80-е и 90-е годы. Сегодня в каждой развитой стране создана и постоянно совершенствуется модель «пожизненного» развития творческого потенциала национальных трудовых ресурсов. Эта политика возведена в ранг государственной, и подготовка необходимых кадров стала общим делом образовательных учреждений, работодателей и государства. Именно в таком ключе следует рассматривать право работника на профессиональное обучение как субъективное право работника, которому корреспондирует обязанность государства и работодателя. Это особенно ярко проявилось в законодательстве Франции. Любой сотрудник, проработавший в фирме более двух лет, имеет право потребовать направления его на обучение продолжительностью от года до трех лет, причем финансирование обучения будет осуществляться за счет специального фонда. Этот фонд финансирования профессионального образования основан на обязательных отчислениях предприятий в размере от 0,25 до 1,5% от фонда заработной платы. В Кодексе труда Франции предусмотрен специальный отпуск для переобучения, призванный обеспечить любому работнику на каждом этапе его трудовой деятельности возможность приобретения новой специальности, учитывающей требования развивающегося производства. Этот отпуск, как правило, оплачиваемый или частично оплачиваемый, реализуется работником по собственной инициативе в индивидуальном порядке. Французские юристы подчеркивают, что такого рода отпуск вводит в законодательство совершенно новое для наемных работников правомочие, которому соответствуют конкретные обязанности, возложенные на работодателя.
   В Испании система непрерывного профессионального обучения находится в ведении государства и социальных партнеров. Эта система включает Трехсторонний фонд по обучению и занятости, учрежденный социальными партнерами (государство, профсоюзы и союзы работодателей). Средства, необходимые для деятельности этого фонда, отчисляют работодатели (0,6% от фонда оплаты труда) и сами работники (0,1%). В рамках этой системы, начиная с 1993 г. заключаются трехсторонние соглашения по непрерывному профессиональному обучению между организациями работодателей, профсоюзами и правительством. Эти соглашения содержат гарантии признания важности для социальных партнеров развития непрерывного обучения и включения вопросов непрерывного обучения в отраслевые коллективные договоры.
   Во многих государствах Европы возрастает роль государства в обеспечении профессионального образования не только в форме организации и финансирования государственной системы профессионального образования, но и в порядке косвенного стимулирования работников и работодателей, обеспечивающих профессиональное обучение работников: образовательные ваучеры, гранты, льготные кредиты работникам и работодателям, целевые счета, льготное налогообложение доходов и др. Так, в Японии используются разнообразные программы государственных субсидий работодателям на проведение профессиональной подготовки персонала. Государственная помощь распространяется на сектор среднего и малого бизнеса, т.е. на предприятия с числом занятых менее 300 человек. В Нидерландах реализуется проект индивидуальных счетов на профессиональное обучение. Этот счет пополняется работодателем и вкладами самого работника и может быть израсходован исключительно в целях повышения квалификации работника. В странах ЕС система образовательных ваучеров распространяется и на обучение работающих.
   С сожалением констатируем, что ТК РФ в этой части весьма односторонне регулирует отношения по профессиональной подготовке и повышению квалификации работников и ограничивается указанием на право работника получить профессиональное обучение в образовательных подразделениях организации (работодателя) либо путем направления работника работодателем для получения соответствующего профессионального образования при необходимости в образовательные учреждения начального, среднего, высшего и дополнительного образования на условиях и в порядке, которые определяются коллективным договором, соглашениями, трудовым договором.
   4. Наш национальный профессиональный стандарт следует ориентировать на динамичность и гибкость содержания профессий и специальностей. Изменения в содержании современных профессий и специальностей в ряде случаев ведут к размыванию границ между ними, расширяется перечень требований, касающихся личных умений по той или иной должности, специальности (лидерские качества и т.п.).
   С начала 80-х годов во многих европейских странах разрабатывается и внедряется концепция обучения, основанного на компетенциях. С термином «профессиональная компетенция (компетентность)» связывается довольно емкое понятие, которое включает не только профессиональные способности и умения (трудовая функция в рамках профессии, специальности, квалификации), но и способность использовать ноу-хау, принимать самостоятельные решения в новых ситуациях при решении профессиональных проблем. В настоящее время обучение, основанное на компетенциях, получило широкое распространение в странах Европейского Союза. Перенос акцентов на понятие компетенции как наиболее значимого фактора обеспечения потребностей экономики потребует переосмысления традиционных институтов профессионального обучения работника и трудового договора, причем последнего - в ключе определения трудовой функции работника.
   МОТ проводит связь между непрерывным обучением, компетентностью и квалификацией. Так, непрерывное обучение охватывает всю учебную деятельность, предпринимаемую в течение всей жизни для развития компетенции и квалификации работника. МОТ разграничивает понятия «компетентность» и «квалификация». Понятие «компетентность», по определению МОТ, охватывает знания, навыки и умения, применяемые и совершенствуемые в конкретных условиях. «Квалификация» связывается с официальным выражением профессиональных и специальных навыков работников, которые признаются на международном, национальном или отраслевом уровнях. В российской интерпретации понятие «компетентность» по объему во многом будет совпадать с понятием «деловые качества» работника. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» разъяснил, что под деловыми качествами работника следует понимать способности физического лица выполнять определенную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессионально-квалификационных качеств, личных качеств работника (состояние здоровья, наличие определенного уровня образования, опыт работы по данной специальности, в данной отрасли и др.).
   5. Профессиональный стандарт РФ должен быть ориентирован на международное образовательное пространство в условиях нарастающей глобализации экономики и мобильности рабочей силы (миграционных процессов). Право на профессиональное образование «выходит за рамки» национальных систем квалификации. Речь идет об интеграции, создании международного «образовательного пространства», сопоставимости уровней образования, квалификаций, дипломов и взаимном признании государствами «квалификационных рамок». Здесь можно выделить несколько уровней: 1) акты ООН, МОТ; 2) международные региональные акты (СНГ, Совета Европы); 3) международные договоры РФ.
   О международно-правовых стандартах права на профессиональное обучение, установленных МОТ, мы уже вели речь выше. В рамках ЕС в 2002 г. была принята Декларация Европейской комиссии и министров образования европейских стран по развитию сотрудничества в области профессионального образования и обучения в Европе, положившая начало так называемому Копенгагенскому процессу. В Декларации сформулированы задачи создания единого европейского пространства в области профессионального обучения, обеспечения прозрачности квалификаций, решения проблемы признания квалификаций и др.Нельзя не упомянуть и о международных соглашениях в рамках СНГ. Ведь именно в рамках этой международной организации решение проблем формирования единого образовательного пространства не стоит откладывать «в долгий ящик», пока бывшие союзные республики не столь значительно отдалились от своих общих корней организации профессионального образования в СССР. Речь идет о соглашениях о сотрудничестве в области образования (15 мая 1992 г.); о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства СНГ (17 января 1997 г.); о взаимном признании и эквивалентности документов о среднем (общем) образовании, начальном профессиональном и среднем профессиональном образовании (15 сентября 2004 г.). Решением Совета глав правительств СНГ была утверждена Концепция развития образования взрослых в государствах СНГ (25 мая 2006 г.). Концепция предполагает по крайней мере два основных этапа реализации. Во-первых, это гармонизация национальных законодательств государств СНГ в области образования. Во-вторых, необходимо развитие организационно-управленческих механизмов межгосударственного сотрудничества в сфере образования, обеспечения непрерывности профессионального образования, признания квалификаций. В целях создания единого образовательного пространства в рамках Содружества Независимых Государств в качестве одного из необходимых мероприятий рассматривается также разработка и принятие модельного Образовательного кодекса государств - участников СНГ (п. 1.1 разд. 7 Межгосударственной программы реализации Концепции формирования единого (общего) образовательного пространства СНГ). Проект Концепции модельного Образовательного кодекса для государств - участников СНГ был разработан в 1998 г. и с учетом внесенных изменений снова одобрен в 2000 г. Одной из задач, решаемых в ходе работы над Кодексом, должно стать установление единых (общих) основных положений в законодательстве в области образования, обеспечивающих академическую и профессиональную мобильность граждан в государствах - участниках СНГ (абз. 5 разд. 2 проекта Концепции). При этом сам модельный Образовательный кодекс определяется как законодательный акт, содержащий в систематическом изложении нормы права, относящиеся к области образования, и являющийся единым (общим) для государств - участников СНГ, и носит рекомендательный характер (абз. 1 разд. 3 проекта Концепции). Однако сам Кодекс на международном уровне до сих пор не принят.
   Подведем итоги.
   Профессиональный стандарт - это нормативный документ, который устанавливает минимально необходимые требования к профессиональному уровню работников с учетом обеспечения качества и производительности выполняемых работ в определенной отрасли.
   Профессиональный стандарт является базовой юридической категорией института профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации.
   Профессиональный стандарт: а) определяет содержание образовательных стандартов (стандартов профессионального образования); б) является результатом социального партнерства; в) учитывает динамичное, гибкое содержание профессий, специальностей; г) обеспечивает реализацию концепции непрерывного образования; д) ориентирован на международное образовательное пространство.

 
< Пред.   След. >