YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Курс трудового права. В 2 томах (А.М. Лушников, М.В. Лушникова) arrow 25.2. Охрана труда, контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства: историко-теоретический очерк (российский опыт)
25.2. Охрана труда, контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства: историко-теоретический очерк (российский опыт)

25.2. Охрана труда, контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства: историко-теоретический очерк (российский опыт)

   Российская фабричная инспекция была создана согласно первому российскому фабричному Закону 1 июня 1882 г. как государственный орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о труде малолетних рабочих и их начальным обучением. За образец была взята практика Великобритании, где инспекция начала работу еще в 1834 г. В отличие от стран Запада, где появление первых актов фабричного законодательства и создание фабричных инспекций были разделены десятилетиями, в России это произошло практически одновременно. Это свидетельствует в том числе о том внимании, которое уделяли российские ученые и общественные деятели зарубежному опыту.
   Единственной санкцией, которую инспекция вправе была применять за нарушение закона, являлся штраф 100 рублей. Первым Главным инспектором стал тайный советник Е.Н. Андреев (1829-1889 гг.), которого в 1884 г. сменил Я.Т. Михайловский, остававшийся в этой должности до ее упразднения в 1894 г. Штат фабричной инспекции «первого призыва» был утвержден 12 июня 1884 г. Первыми окружными фабричными инспекторами стали К.А. Блюменфельт, Г.И. Городков, К.В. Давыдов, С.И. Миропольский, П.А. Песков, В.В. Святловский, И.О. Новицкий, А.В. Шидловский, И.И. Янжул. По оценкеВ.П. Литвинова-Фалинского, первый состав фабричных инспекторов в целом был удачен как «в нравственном, так и в умственном отношении», проявлял бескорыстие и не принадлежал к бюрократии. А.А. Микулин был более критичен и считал, что в полном объеме со своими обязанностями из числа первых инспекторов справлялись только профессор политэкономии И.И. Янжул и доктор медицины П.А. Песков. Первоначально инспектора занимались обследованием своих округов. Всего в стране было создано девять фабричных округов, штат инспекторов, который готовился более полугода и был укомплектован в 1885 г. Закон от 3 июня 1886 г. придал фабричной инспекции статус органа надзора. Если раньше она только карала за нарушения, то теперь должна была их прежде всего предупреждать, т.е. инспекции придавались и превентивные функции.
   Организационно инспекция подчинялась Отделу промышленности Министерства финансов, а с 1905 г. - Отделу промышленности Министерства торговли и промышленности. Это был вертикальный срез ее структуры, а на местах чины инспекции действовали под руководством губернаторов в пределах их компетенции и были поднадзорны Губернским (Областным) по фабричным и горнозаводским делам Присутствиям в части, установленной законодательством. Присутствия имели право налагать на заведующих промышленными заведениями денежные штрафы по делам, возбуждаемым фабричными инспекторами. Особая роль государства в этой части была очевидна уже в конце XIX в. А.В. Скопинский по этому поводу писал: «Вопросы об охранении жизни и здоровья рабочих составляют существеннейшую задачу фабричного законодательства и священную заботу фабричной политики».
   Деятельность российской фабричной инспекции регламентировалась Инструкцией чинам фабричной инспекции, введенной Распоряжением министра финансов в 1884 г. На смену ей пришел Наказ чинам фабричной инспекции, утвержденный совместно министром внутренних дел и министром народного просвещения в 1894 г. Согласно Закону от 14 марта 1894 г. фабричные округа и должности окружных фабричных инспекторов были упразднены, но были введены 18 должностей старших фабричных инспекторов и 125 фабричных инспекторов. Этим же Законом на инспекцию был возложен контроль за безопасностью эксплуатации паровых котлов, а также производство испытания этих котлов. Такими уникальными полномочиями была наделена фабричная инспекция только в России и Пруссии. Согласно Закону 1894 г. должности в фабричной инспекции должны были замещаться лицами, окончившими курс в высших учебных заведениях преимущественно технического профиля. В результате около 90% назначенных на должности инспекторов составляли техники. Запрет заниматься предпринимательской деятельностью и высокое денежное содержание делали инспекторов достаточно независимыми. Существовавший с декабря 1843 г. институт губернских механиков был упразднен, а их должности включены в штат фабричной инспекции, что увеличило его на 43 губернских механика. Таким образом, в деятельности фабричной инспекции совмещалось как правовое, так и техническое инспектирование.
   Закон от 7 июня 1899 г. завершил организацию системы фабричного надзора. Были восстановлены шесть фабричных округов, упраздненных в 1894 г., и сформировано Главное фабричное присутствие для высшего руководства органами фабричного надзора, призванное унифицировать работу фабричных инспекторов. Контроль фабричной инспекции с этого времени распространялся и на горнозаводские предприятия, ранее подпадавшие под специальный горный надзор. Непрерывно рос штат инспекции. Если на 1884 г. было 20 инспекторов (главный инспектор, 9 окружных инспекторов и 10 их помощников), то в 1894 г. - 143; в 1897 г. - 171, а в 1899 г. - уже 257 (6 окружных, 61 старший и 190 фабричных инспекторов).
   Новый Наказ чинам фабричной инспекции был принят 9 февраля 1900 г. Наказы в подробностях определяли права и обязанности инспекторов, прямо или косвенно вытекающие из законов. Фабричная инспекция также руководствовалась циркулярами и разъяснениями министра финансов (с 1905 г. - министра торговли и промышленности) и обязательными постановлениями фабричных присутствий. Формально они были обязательны только для чинов фабричной инспекции и даже не публиковались, являясь оперативными документами внутриведомственного использования. Только в 1898 г. вышел первый выпуск «Сборника узаконений, правил и распоряжений по делам, касающимся фабричной инспекции», что придало циркулярам и разъяснениям министра финансов характер ведомственных актов.
   Наконец, акты, регулирующие ее деятельность были сведены в главу 3 «О фабричной инспекции» Устава о промышленном труде (УПТ) (изд. 1913 г.). О порядке ее подчинения уже было сказано выше. Полномочия фабричной инспекции (ст. 34 УПТ) в совокупности с предусмотренными наказами и отдельными законодательными актами были достаточно обширны. Она по-прежнему наблюдала за исполнением постановлений о занятиях малолетних рабочих и организацией для них начального обучения, а также за работой несовершеннолетних и женщин. На инспекцию было возложено наблюдение за исполнением фабрикантами и рабочими правил, определяющих их обязанности и взаимные отношения. Это по сути означало расширение надзора до наблюдения за исполнением всего фабричного законодательства. В случае нарушений совместно с местной полицией составлялись протоколы, передаваемые затем в судебные органы, где инспектора в установленных случаях должны были поддерживать обвинение. Инспекция надзирала за исполнением правил о паровых котлах, а также за производством испытаний этих котлов. На инспекцию было возложена обязанность по собиранию, проверке и предварительной сводке статистических сведений о промышленных заведениях. Инспектора рассматривали и утверждали таксы, табели, расписания и правила внутреннего распорядка, утверждаемые фабричными управлениями, следили за наличием в местах выполнения работы правильно идущих часов. Особую важность имели меры к предупреждению споров и недоразумений между фабрикантами и рабочими путем исследования на месте возникших неудовольствий и миролюбивого соглашения сторон. Здесь акцент делался уже не на репрессивные, а на превентивные мероприятия.
   Как уже отмечалось, фабричная инспекция не могла в полном объеме осуществлять функции органа по охране труда и контроля за соблюдением фабричного законодательства. Но само ее наличие позволяло сдерживать произвол работодателей и служило определенной гарантией для работников защиты их трудовых прав, в том числе в судебном порядке. В числе фабричных инспекторов и ревизоров оказались многие известные общественные деятели и ученые. Их отчеты представляли собой подлинно научные труды и давали органам власти и всему обществу обширную информацию к размышлению. Среди наиболее известных фабричных инспекторов можно отметить академика И.И. Янжула, профессоров А.Е. Андреева, А.Н. Быкова, Е.М. Дементьева, В.Е. Варзара, А.А. Пресса, а также А.И. Братолюбова, Л.Н. Игнатова, А.К. Клепикова, В.П. Литвинова-Фалинского, А.А. Микулина, Я.Т. Михайловского, П.А. Пескова, И.И. Тимофеева. Для большинства из них это была не только работа, но и вид общественного служения.Наиболее подробные публикации о деятельности фабричной инспекции были подготовлены прежде всего самими фабричными инспекторами, которые в большинстве своем одновременно являлись первыми преподавателями курсов фабричного (рабочего) законодательства в российских вузах. Определенное место деятельности фабричной инспекции уделялось в работах, посвященных охране труда и рабочему травматизму, а также фабричному законодательству и положению рабочего класса. Важным источником для изучения заявленной темы являются отчеты фабричных инспекторов, которые публиковались в 1884-1886 гг., а затем в 1900-1915 гг. К этой же категории можно отнести мемуары бывших фабричных инспекторов. В 1913-1917 гг. под эгидой Отдела промышленности Министерства торговли и промышленности выходил сборник «Охрана жизни и здоровья рабочих в промышленности». Всего было шесть выпусков (две части по три выпуска), редактором которых был А.А. Пресс при активном участии А.Н. Быкова. Помимо них в сборниках публиковались работы ведущих российских ученых в данной области: военных инженеров, профессоров В.Л. Кирпичева и А.В. Сапожникова, доктора медицины Д.П. Никольского и др. Отметим, что большинство исследователей и до 1917 г. относились к работе фабричной инспекции достаточно критично, отмечая ее неспособность эффективно осуществлять защиту трудовых прав работников. При этом подчеркивалась и ее положительная роль не только как органа, разрешающего трудовые споры, но и могущего их предотвратить.
   А.Н. Быков относил к безопасности труда требования, определяющие минимальный размер рабочего помещения, нормы вентиляции, освещения, условия пожарной безопасности, правила ограждения машин, подъемников, лестниц и др. По его мнению, сколько-нибудь серьезные мероприятия в России на этот счет в начале ХХ в. почти отсутствовали. А.Н. Быков видел следующие основные направления улучшения охраны труда: 1) предварительное рассмотрение проектов промышленных зданий и переоборудование уже имеющихся с точки зрения безопасности труда; 2) использование спецсредств (очки, респираторы, рукавицы и др.); 3) недопущение на наиболее вредные производства женщин и детей; 4) запрещение использования вредных веществ (белого фосфора и др.). Xарактерно, что важнейшим фактором снижения производственного травматизма А.Н. Быков считал введение государственного страхования от несчастных случаев.
   В.П. Литвинов-Фалинский так определял основные характеристики деятельности фабричной инспекции.
   1. Централизация фабричного надзора. Местные органы должны быть самостоятельны в разрешении отдельных вопросов, но их деятельность должна направляться и регламентироваться центральной властью. Это связано и с созданием равных условий для предпринимателей в условиях экономической конкуренции.
   2. Системность в организации деятельности фабричной инспекции, сопряженной как с вертикальным подчинением, так и с территориальным разделением их функций. Он констатировал отсутствие этой системности в современный ему период начала XX в.
   3. Строгое разграничение деятельности инспекции и полиции. При этом предлагалось считать недопустимым рассмотрение вопросов, подведомственных инспекции, чинами полиции. Полиции в этой части должна была только исполнять обязанности по преследованию на суде виновных в нарушении некоторых правил.
   4. Сочетание в работе инспекции мер репрессивного и превентивного характера. Первого рода деятельность заключалась в наблюдении за исполнением законов, выявлении правонарушений и преследовании виновных в административном и судебном порядке. Превентивная деятельность заключалась в опеке над взаимными отношениями хозяев и рабочих, в предупреждении столкновений между ними и в принятии мер к улучшению быта рабочих. Значительная часть недоразумений между хозяевами и рабочими происходит от неясности или непонимания ими закона. В этой связи особую важность имеет примирительное разбирательство с участием инспекторов, которое предшествует формальному (судебному) разбирательству. В этих случаях инспекция выступает в роли посредника.
   5. Содействие инспекции прокурорскому надзору. Особенно это касается выяснения обстоятельств несчастных случаев, по части которых инспектора являются наиболее сведущими лицами. В этой части фабричные инспектора фактически выступали в роли экспертов, хотя формально в силу процессуального законодательства в таком качестве выступать не могли. Эти характеристики не утратили своего значения и в настоящее время.Еще один фабричный инспектор, А.А. Микулин, считал возникновение фабричного законодательства логичным и неизбежным следствием фабричной системы производства. Это законодательство, по его мнению, должно было ограждать рабочих от негативных последствий капиталистического способа производства и машинной индустрии, т.е. охранять труд в широком смысле. Он наметил целую программу реформирования фабричной инспекции, которая отличалась взвешенностью и реалистичностью. Эта программа включала: 1) распространение охраны труда не только на фабрично-заводских рабочих, но и на труд любых наемных рабочих вообще; 2) создание центрального учреждения на паритетных началах из представителей промышленников, рабочих и при участии государства, которое бы ведало охраной труда всех видов и согласовывало все возникающие между сторонами разногласия; 3) создание условий, благоприятных для самостоятельности рабочих, в том числе свободы объединения в профсоюзы; 4) формирование третейских и подобных им судов, построенных на равном представительстве сторон и решения которых имели бы для сторон обязательную силу, в том числе по вопросам, связанным с охраной труда. Он также предлагал вести регулярную статистику труда, четко соблюдать независимость инспекции труда, расширить круг ее полномочий.
   Таким образом, еще в дореволюционный период сформировались два подхода к охране труда. В широком смысле она охватывала все трудовое законодательство, направленное на защиту прав работников и ограждение их от чрезмерной эксплуатации, в том числе ограничение рабочего времени, гарантированное время отдыха, ограничение материальной ответственности и гарантии по заработной плате и др.
   В узком смысле охрана труда включала в себя технику безопасности, производственную санитарию, ограничение применения труда женщин и детей, а также контроль за соблюдением данных норм со стороны государства.
   В советский период деятельность фабричной инспекции рассматривалась фрагментарно, в основном в контексте правового регулирования труда молодежи, истории рабочего вопроса и фабричного законодательства. Специальные исследования, за редким исключением, не проводились. Этому способствовала идеологизированность проблемы, ее «классовый» характер. В этом отношении является показательной реакция на исследование И.И. Шелымагина, где рассмотрена в том числе деятельность фабричной инспекции. Оно подверглось разгромной критике. Оснований для нее было более чем достаточно, особенно по части знания автором, экономистом по образованию, самого трудового законодательства. Но больше всего он критиковался за «плагиат, цитатничество и недооценку классовой борьбы». Между тем это была вынужденная мера. Он не мог сослаться на труды М. Балабанова («меньшевика и ликвидатора») или материалы газеты «Право» (по официальной терминологии «кадетской»), признаваемые идеологически вредными и недопустимыми в научных работах, хотя широко их использовал. В итоге вполне добротное описательное исследование, хотя и небезупречное, было объявлено «идеологической диверсией». В исторической и правовой науке таким методом закреплялся принцип, согласно которому о трудовом законодательстве и фабричной инспекции царской России можно было писать «либо плохо, либо ничего». Только в последние годы оживился интерес к истории фабричной инспекции, что нашло отражение в ряде новых публикаций.
   Советский период
   Программа РСДРП (1903 г.) содержала вполне реалистические положения о надзоре за охраной труда: назначение достаточного количества фабричных инспекторов во всех отраслях хозяйства и распространение надзора фабричной инспекции на все предприятия, применяющие наемный труд; назначение инспектрис в тех отраслях, где применяется женский труд; участие выбранных рабочими и оплаченных государством представителей в надзоре за соблюдением фабричных законов; установление уголовной ответственности нанимателей за нарушение законов об охране труда. Затем предлагалось все дело инспектирования передать выборным лицам от рабочих, на чем, в частности, настаивал В.И. Ленин. Отметим, что первый руководитель советского правительства руководствовался, вероятно, самыми гуманными побуждениями, но его отношение к жизни и здоровью рабочих было несколько двусмысленным. Не случайно он не считал отношение к здоровью личным делом каждого и даже называл его «казенным имуществом». Отсюда один шаг до передачи права государству распоряжаться этим «казенным имуществом».
   Декретом СНК РСФСР от 18 мая 1918 г. «Об инспекции труда» была упразднена старая фабричная инспекция и была создана выборная инспекция труда. В КЗоТе 1918 г. охране труда был посвящен последний IX раздел. Xарактерно, что на инспекцию труда, технических инспекторов и на представителей санитарного надзора возлагалась «охрана жизни, здоровья и труда лиц, занятых какой бы то ни было хозяйственной деятельностью» (ст. 127). Такая «широта» создавала неопределенность как в функциях надзора, так и в их субъектах. По сути вся охрана труда в Кодексе сведена к регламентации деятельности инспекторов труда.
   В условиях провозглашенной диктатуры пролетариата охрана труда этого самого пролетариата стала программным положением для партии большевиков. В программе РКП(б), принятой на VIII съезде партии (1919 г.), закреплялось следующее: «С установлением диктатуры пролетариата впервые создается возможность осуществить полностью программу-минимум социалистических партий в области охраны труда».
   При этом выборность советами профсоюзов инспекторов труда и их тесное взаимодействие с профсоюзами порождали некоторую двойственность в их государственном статусе. В итоге на Х съезде РКП(б) (1921 г.) провозглашается необходимость полной передачи функций по охране труда от Народного комиссариата труда (НКТ) и местных отделов труда, как это предусматривалось ст. 128 КЗоТа 1918 г., во Всероссийский центральный совет профессиональных союзов (ВЦСПС) и местные советы профсоюзов. Впрочем, здравый смысл с развитием нэпа возобладал, и Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1922 г. была оформлена передача функций охраны труда НКТ РСФСР. В ведении этого наркомата оказались все государственные функции по охране труда, а также санитарные и технические инспекции. НКТ принимал, как правило, единые (сквозные) правила и нормы по технике безопасности и производственной санитарии независимо от отрасли народного хозяйства. Большинство из них действовало до начала 60-х годов. Нормативные акты по отдельным вопросам охраны труда могли принимать другие государственные органы (Совет труда и обороны, Народный комиссариат здравоохранения СССР и др.). Постановления по труду профсоюзов становились обязательными только в том случае, если они утверждались НКТ. Отчасти это было связано с провозглашенной «борьбой с капиталистическими элементами», а государственным органам было гораздо эффективнее надзирать за соблюдением трудового законодательства на легализованных капиталистических предприятиях. «Борьба с капиталистическими элементами» стала официально провозглашаться важнейшей задачей инспекции труда. Отсюда достаточно двусмысленная констатация ситуации: «Рабочие выражаются, что предприниматели боятся тени мимо идущего инспектора труда не менее, чем в первое время революции боялись одного упоминания про ЧК». КЗоТ 1922 г. трактовал охрану труда значительно шире, чем предшествующий Кодекс. Этот институт включал в себя правила техники безопасности, санитарно-гигиенические требования, надзор за исполнением норм, касающихся здоровья и жизни трудящихся (раздел ХХУ «Охрана труда»). Статья 139 закрепляла право рабочих и служащих на безопасные и здоровые условия труда. Особый раздел ХШ был посвящен труду женщин и несовершеннолетних. В обоих КЗоТах инспекции предоставлялись обширные полномочия, включая дачу заключения на открытие новых предприятий, на дачу обязательных для исполнения предписаний и на привлечение виновных в нарушении норм по охране труда к ответственности. Часть нормативных правовых актов, принятых в тот период, прямо не отменены и в настоящее время.
   Отметим, что в 1933 г., после упразднения НКТ СССР и передачи его функций ВЦСПС, контроль за соблюдением трудового законодательства был передан в систему профсоюзных инспекций труда (правовая, техническая, санитарная), а к 1940 г. все эти инспекции были слиты в единую техническую инспекцию. Она имела широкие полномочия, но лишалась некоторых функций контроля за соблюдением общих норм трудового права. Нормативные акты в сфере охраны труда (инструкции, правила, разъяснения) принимал уже ВЦСПС с предварительной санкции СНК СССР. Часть актов принималось Правительством совместно с ВЦСПС, а часть - и с Верховным Советом СССР. В результате сложилась весьма странная ситуация, когда общественные организации-профсоюзы одновременно наделялись функциями государственного надзора и общественного контроля. Ситуация несколько изменилась в 60-х годах ХХ в., когда контроль за соблюдением законодательства о труде возлагался на комиссии, создаваемые при фабрично-заводских местных комитетах (ФЗМК). Предполагалось создание следующих комиссий: по производственно-массовой работе, заработной плате и нормированию труда, охране труда, по работе среди молодежи, по социальному страхованию, по пенсионным вопросам. Положения об этих комиссиях утверждались Президиумом ВЦСПС. Контроль данных органов должен был охватывать всю правореализационную деятельность в сфере труда от приема на работу до прекращения трудового договора. Такая ситуация с некоторыми изменениями сохранилась до 1994 г., когда была создана Федеральная инспекция труда. Подробнее об этом будет сказано в специальном параграфе данной главы Курса.
   Охрана труда по-прежнему провозглашалась важной задачей советского трудового права, что подтверждается интенсивными исследованиями данной проблематики в 20-е годы. Иностранный опыт исследовался достаточно продуктивно, хотя иногда и излишне критично. Центром научных исследований по данной проблеме стал Государственный институт охраны труда, организованный С.И. Каплуном (1897-1943 гг.) и В.А. Левицким. Общий подход к охране труда сохранил двоякий характер. С одной стороны, она охватывала при широком толковании всю «совокупность требований организованного пролетариата в его жесткой экономической борьбе с капитализмом» (зарплата, рабочий день и др.). Узкое толкование включало в себя «биологическую охрану труда, т.е. охрану работающего человеческого организма от вредностей и опасностей, которые выдвигает перед ним его профессиональный труд» (санитарно-техническая охрана труда, запрет или ограничение применения детского и женского труда, особенности охраны труда отдельных групп трудящихся, структура и деятельность органов по охране труда). Иначе говоря, «охрана труда - не защита экономических интересов трудящихся, а физиологическая охрана организма рабочего от вредных побочных явлений, которые сопровождают трудовой процесс».
   В 30-х - начале 50-х годов вопросы охраны труда были на периферии внимания советских исследователей. Это отчасти объясняется тем, что в годы форсированной гонки за выполнением планов первых пятилеток охране труда уделяли меньше внимания. Отметим, что Н.Г. Александров отнес обязанность по охране труда (обеспечению здоровых и безопасных условий труда) к одной из основных обязанностей администрации. При этом она является односторонней, осуществляется работодателем и за его счет. Она не служит ответным действием на выполнение работником обязанности трудиться и не соизмеряется со степенью выполнения этой обязанности. Примечательно, что передача государственных контрольных функций за охраной труда от государства к профсоюзам не имела аналогов в мире, а в теории была не мыслима. С.Н. Братусь предложил выход из ситуации, рассматривая профсоюзные органы в процессе осуществления государственного контроля по охране труда «как учреждения, а не как построенные на членстве организации». Собственно говоря, профсоюзы и были тогда бюрократическим учреждением, а не общественной организацией. Но умеренная позиция С.Н. Братуся была единодушно отвергнута учеными-трудовиками со ссылкой на высокий авторитет профсоюзов.
   Первые диссертационные исследования по данной проблематике носили в основном описательно-констатирующий характер, но уже Я.Л. Киселев (1903-1966 гг.), Т.М. Кузьмина предлагали четко разграничить государственную и общественную составляющие профсоюзного контроля. В названный период достаточно большое внимание ученые уделяли ответственности, прежде всего уголовной, за нарушение норм по охране труда. Эта тенденция в некоторой степени прослеживается до начала 80-х годов ХХ в.
   С конца 50-х годов вопросам охраны труда стали уделять большее внимание. Если до начала 40-х годов было небольшое количество правил и норм по охране труда и производственной санитарии в отношении отдельных производств, то к 1961 г. таких правил было уже более 540, а к 1970 г. действовало более 900 общих и отраслевых актов по охране труда. В некоторых нормативно-правовых актах можно увидеть элементы системного подхода к охране труда, попытки задействовать в этом деле новые научные достижения.Отметим, что КЗоТ 1971 г. выгодно отличался от предшествующих кодексов более развернутой правовой регламентацией охраны труда (глава Х). Право на здоровые и безопасные условия труда закреплялось в числе основных трудовых прав рабочих и служащих (ст. 2). Этому праву корреспондировала соответствующая обязанность администрации обеспечить работникам здоровые и безопасные условия труда (ст. 139). В главе достаточно подробно прописывались меры техники безопасности труда, порядок принятия правил по охране труда, инструктаж по технике безопасности и охране труда, расследование несчастных случаев на производстве, вопросы выдачи спецодежды и спецсредств, медицинские осмотры, порядок перевода на более легкую работу по медицинским показателям и др. Главы ХI и ХН были посвящены труду женщин и молодежи и также содержали трудоохранительные нормы, являясь как бы продолжением предшествующей главы об охране труда.
   В конце 50-х - начале 80-х годов ХХв. охрана труда рассматривалась советскими учеными в нескольких правовых аспектах:
   1) как один из принципов трудового права (и одновременно межотраслевой принцип), получивший закрепление в законодательстве;
   2) как один из институтов трудового права. Он включал в себя: а) нормы по технике безопасности и производственной санитарии, а также правила, регулирующие планирование и организацию охраны труда; б) нормы, регламентирующие деятельность органов государственного надзора и общественного контроля в области охраны труда; в) нормы по специальной охране труда женщин и подростков, а также лиц с пониженной трудоспособностью1. Некоторые ученые относили сюда и правила, устанавливающие материальную ответственность работодателя за ущерб, причиненный рабочим и служащим повреждением их здоровья, а также нормы об ответственности должностных лиц за нарушение законодательства об охране труда. При этом только в отдельных случаях исследователи по-прежнему трактовали охрану труда как совокупность правовых норм по технике безопасности и производственной санитарии2;
   3) как одно из основных трудовых прав, право на здоровье и безопасные условия труда. В этом аспекте конституционное право на охрану труда рассматривалось как субъективное право общего характера, являющееся элементом правового статуса гражданина СССР;
   4) как комплексный институт трудового права, комплексное межотраслевое законодательство и комплексный межотраслевой институт. В советский период наиболее плодотворное исследование проблем охраны труда в данном контексте начал И.Я. Киселев и продолжил его ученик С.А. Голощапов (1923-1986 гг.). К охране труда они подходили как к многоуровневому и многоаспектному явлению, нуждающемуся в комплексном анализе. Охрана труда виделась им как сложное межотраслевое образование (комплексный институт отрасли права). Я.Л. Киселев определял охрану труда как совокупность правил и норм, устанавливающих систему технических, санитарных, организационных и других мероприятий, непосредственно направленных на создание безопасных и здоровых условий труда, обеспечение которых возлагается на работодателя под надзором и контролем органов государственного надзора и профсоюзного контроля. В советский период это определение охраны труда было доктринально ведущим, нашло отражение в законодательстве. По мнению С.А. Голощапова, этот институт представлял собой совокупность норм различных институтов трудового права, устанавливающих мероприятия, непосредственно направленные на охрану здоровья рабочих и служащих в процессе труда, компенсацию воздействия внешних факторов, и обеспечивающих гарантии соблюдение этих норм. Эти нормы объединяет одна цель - защита здоровья работников от воздействия опасных и вредных факторов непосредственно в процессе труда. Соответственно, к институту охраны труда относятся некоторые нормы по оплате труда, рабочему времени и дополнительным отпускам лицам за работу с тяжелыми и вредными условиями труда или в особых климатических условиях, нормы о профсоюзном контроле и переводе по состоянию здоровья и др. Кроме того, как комплексное межотраслевое законодательство охрана труда включает в себя некоторые нормы гражданского права (ответственность за причинение вреда жизни и здоровью работника и др.), административного права (публичный надзор и контроль, административная ответственность за нарушение норм по охране труда и др.), права социального обеспечения (страхование от несчастных случаев на производстве и др.), а также технические нормы (в широком смысле). С некоторыми поправками в связи с изменением действующего законодательства данный подход и в настоящее время сохраняет свою актуальность, о чем будет сказано в следующих параграфах данного издания.
   В этот же период возобновилась дискуссия об охране труда в широком и узком смысле. В «широком» смысле охрана труда фактически отождествлялась со всей совокупностью трудоправовых норм, поскольку все они охраняли труд работников и были приняты в интересах трудящихся. До логического завершения эту идею довел С.А. Иванов, провозгласивший охрану труда как основное социальное назначение трудового права. Такая трактовка охраны труда имеет право на существование, тем более что трудовое право и зародилось именно как право охраны труда. В то же время в конкретно-правовом аспекте более конструктивна трактовка охраны труда в узком смысле, как комплексного института трудового права. Об этом более подробно нами уже было написано в первом томе данного Курса. Эти две трактовки не стоит противопоставлять, так как широкая трактовка дается в контексте социального назначения и функций трудового права и отражает в значительной степени социальный аспект проблемы. Если же говорить собственно об институте охраны труда, то узкая трактовка должна быть доминирующей. На это уже указывалось в советской научной литературе. Две вышеназванные трактовки охраны труда были отражены в советской литературе. Этой проблемы мы еще коснемся в следующих параграфах данной главы Курса.
   Некоторую компромиссную позицию занимали ученые, выделявшие «охрану трудовых прав рабочих и служащих», вкладывая в это понятие содержание, аналогичное охране труда в широком смысле (трудовой договор, право на гарантированную государством заработную плату, право на отдых, право на здоровые и безопасные условия труда, на профессиональную подготовку и др.). В качестве органов, осуществляющих охрану трудовых прав рабочих и служащих, выступали органы народного контроля, органы специализированного государственного надзора, профсоюзы, технические и правовые инспекции профсоюзов, советы народных депутатов, министерства и ведомства, Генеральная прокуратура СССР, органы по рассмотрению трудовых споров. В таком контексте конструкция «охраны трудовых прав рабочих и служащих» имела достаточно гибридный характер и выполняла в значительной части пропагандистскую и просветительную функции. Отметим, что надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда с начала 70-х годов осуществляли согласно ст. 104 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде 1970 г. и ст. 244 КЗоТа РСФСР 1971 г.: Генеральный Прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры; советы депутатов трудящихся; министерства и ведомства; специальные уполномоченные государством органы (ст. 245-247 КЗоТа 1971 г.); профессиональные союзы и состоящие в их ведении техническая и правовая инспекции труда.
   Примечательно, что помимо технических и санитарно-гигиенических условий труда советские ученые начали писать и об эстетических факторах условий труда, которые имеют прямое отношение к травматизму и профессиональным заболеваниям. Обращалось внимание и на психофизиологические факторы производства преимущественно в аспекте взаимодействия человека и машины. Перестала считаться лженаукой эргономика, выступающая в качестве интегрирующей науки о «человеческом факторе» и условиях труда, о комплексном взаимодействии человека и машины. В этот период был обоснован ряд позитивных положений по усилению охраны труда, который нашел отражение в современном законодательстве. Это, например, предложение законодательно закрепить право отказа работника от выполнения работы при необеспечении безопасности условий труда.
   Особенностью советского трудового законодательства являлось то, что право на охрану труда (безопасные и здоровые условия труда) в законодательстве прямо не раскрывалось и количество правомочий выводилось косвенно из совокупности законодательных норм. В этом контексте выделялись правомочия на: 1) информацию об условиях труда; 2) инструктаж по безопасному ведению работ; 3) нормальные условия труда; 4) обеспечение средствами индивидуальной защиты за счет средств работодателя; 5) получение определенных компенсаций за работу во вредных условиях труда; 6) перевод на более легкую работу по состоянию здоровья; 7) участие в контроле за деятельностью администрации в данной сфере; 8) требование о расследовании обстоятельств несчастного случая или профессионального заболевания; 9) возмещение ущерба в связи с повреждением здоровья и правомочие требовать привлечения к ответственности лиц, виновных в этом. Очевидно, что этим правам корреспондировались соответствующие обязанности работодателя.В 70-80-х годах число публикаций по охране труда увеличилось, но в значительном числе они имели характер комментария действующего законодательства или носили агитационно-пропагандистский либо учебный характер. Диссертационных работ было относительно немного, а отраслевому контролю и надзору было посвящено относительно немного публикаций. В постсоветский период стали абсолютно преобладать комментарии законодательства об охране труда.
   В постсоветский период отечественное законодательство претерпело достаточно серьезную трансформацию, связанную с изменением роли государства и профсоюзов. Первое перестало быть единственным работодателем и организатором всех мероприятий в сфере безопасности труда. Новая роль государства в этой сфере свелась к установлению стандартов и пороговых показателей в сфере охраны труда, а также к осуществлению надзора и контроля за их соблюдением. Профсоюзы утратили функции органов государственного надзора, оставив за собой только общественный контроль в ослабленной форме. В процессе этой трансформации важную роль сыграли Основы законодательства РФ об охране труда от 6 августа 1993 г. Они были дополнены целым рядом подзаконных нормативных правовых актов, в числе которых Постановление Правительства РФ от 23 августа 1995 г. № 843 «О мерах по улучшению условий и охраны труда» и Федеральная целевая программа улучшения условий и охраны труда на 1998-2000 гг. (утв. Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1409). Отметим, что на последнюю программу Правительство РФ не смогло выделить из федерального бюджета средств, как и на предшествующую Федеральную программу первоочередных мер по улучшению условий и охраны труда на 1995-1997 гг. Некоторые позитивные изменения начали происходить только на самом рубеже ХХ-ХТХ вв., что совпало с принятием Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (отменен ФЗ от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ). Кроме того, отсутствовала и нормативная база для участия работников в мероприятиях по охране труда. Принятые Постановлением Минтруда РФ от 12 октября 1994 г. № 64 «Рекомендации по формированию и организации деятельности совместных комитетов (комиссий) по охране труда, создаваемых на предприятиях, в учреждениях и организациях с численностью работников более 10 человек» практически не имели правовых последствий. Об охране труда в настоящее время будет сказано в отдельном параграфе данной главы Курса.
   В заключение сделаем следующие выводы.
   1. Российская фабричная инспекция была создана согласно первому российскому фабричному Закону от 1 июня 1882 г. как государственный орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о труде малолетних рабочих и об их начальном обучении. В теории были выделены следующие основные характеристики деятельности фабричной инспекции: 1) централизация фабричного надзора; 2) системность в организации деятельности фабричной инспекции, сопряженной как с вертикальным подчинением, так и с территориальным разделением их функций; 3) строгое разграничение деятельности инспекции и полиции; 4) сочетание в работе инспекции мер репрессивного и превентивного характера; 5) содействие инспекции прокурорскому надзору. Фабричная инспекция до 1917 г. не могла в полном объеме осуществлять функции органа по охране труда и контроля за соблюдением фабричного законодательства. Но само ее наличие позволяло сдерживать произвол работодателей и служило определенной гарантией для работников защиты их трудовых прав, в том числе в судебном порядке. В числе фабричных инспекторов и ревизоров оказались многие известные общественные деятели и ученые, первые исследователи проблем трудового права.
   Целостное законодательство по охране труда в дореволюционной России так и не было сформировано, а имеющиеся акты существенно отличались от западных аналогов не в лучшую сторону. В то же время динамика создания такого законодательства была положительной, с элементами системного подхода.
   2. Советское законодательство по охране труда и практика его применения отличаются крайней противоречивостью, разрывом между гуманизмом замыслов и результатами осуществления. Наряду с несомненными достижениями (повышенная охрана труда женщин и детей, участие представителей работников в организации охраны труда, надзоре и контроле за исполнением трудового законодательства и др.) были и явные негативные явления (политизация контроля и надзора, приоритет экономических задач в ущерб охране труда, постепенное отставание стандартов в данной области от принятых на Западе и др.).
   3. В советский период охрана труда рассматривалась учеными в нескольких правовых аспектах:
   1) как один из принципов трудового права (и одновременно межотраслевой принцип), получивший закрепление в законодательстве;
   2) как один из институтов трудового права. Он включал в себя:
   а) нормы по технике безопасности и производственной санитарии, а также правила, регулирующие планирование и организацию охраны труда;
   б) нормы, регламентирующие деятельность органов государственного надзора и общественного контроля в области охраны труда;
   в) нормы по специальной охране труда женщин и подростков, а также лиц с пониженной трудоспособностью. Некоторые ученые относили сюда и правила, устанавливающие материальную ответственность работодателя за ущерб, причиненный рабочим и служащим повреждением их здоровья, а также нормы об ответственности должностных лиц за нарушение законодательства об охране труда;
   3) как одно из основных трудовых прав, право на здоровье и безопасные условия труда. В этом аспекте конституционное право на охрану труда рассматривалось как субъективное право общего характера, являющееся элементом правового статуса гражданина СССР;
   4) как комплексный институт трудового права, комплексное межотраслевое законодательство и комплексный межотраслевой институт.
   Аналогичные подходы с некоторой корректировкой свойственны и современным научным исследованиям.

 
< Пред.   След. >