YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Курс трудового права. В 2 томах (А.М. Лушников, М.В. Лушникова) arrow 25.5. Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений
25.5. Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений

25.5. Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений

   Международно-правовое регулирование надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства
   Инспекция труда. Уже в уставе МОТ содержалось требование ко всем членам организации об учреждении инспекции труда. В 1919 г. принимается Рекомендация № 5 об инспекции труда (службе здравоохранения), а затем Рекомендация № 20 об инспекции труда (1923 г.). Наконец, в 1947 г. принимаются Конвенция № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле и Рекомендации к ней № 81, 82. Своеобразным дочерним инструментом предыдущей Конвенции стала Конвенция № 129 об инспекции труда в сельском хозяйстве (1969 г.). Протокол 1995 г. к Конвенции № 81 охватывает «деятельность в секторе некоммерческих служб», т.е. деятельность, осуществляемую на предприятиях и в организациях всех категорий, которые не рассматриваются как промышленные или торговые.
   В целом в мире начали складываться две модели инспекций труда по глубине влияния на трудовые отношения: 1) контрольно-надзорные функции сочетаются с ограниченным правом регулирования непосредственно социально-трудовых отношений (Дания, Германия и др.); 2) контрольно-надзорные функции сочетаются с широкими полномочиями по регулированию непосредственно социально-трудовых отношений (Канада, Франция, Испания, Чили и др.). В большинстве стран инспекции занимаются подготовкой стандартов в трудовой сфере, а затем осуществляют мониторинг соблюдения этих стандартов. Универсальный, общий характер надзора осуществляют инспекции труда Бельгии, Болгарии, Греции, Испании, франкоговорящей Африки и др. В некоторых странах надзор носит более узкий характер (только безопасность и здоровье работников, труд женщин и детей). Это относится к северным странам, Великобритании и др.
   Современные международные нормы связаны с инспекциями труда в промышленности, торговле, сельском хозяйстве, в строительстве, на транспорте, в горнодобывающей промышленности (Конвенция № 81 (1947 г.), Протокол 1995 г. к Конвенции № 81, Конвенция № 129 (1969 г.), Рекомендации № 81, 82 (1947 г.), 133 (1969 г.)).
   Конвенция № 81 обязывает ратифицировавшие ее государства создать систему инспекции труда и наделяет инспекторов следующими полномочиями: беспрепятственный проход без предварительного уведомления и в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции; осмотр в дневное время всех зданий, подпадающих под контроль инспекции; осуществление любых проверок, контроля и расследований, которые они могут счесть необходимыми, чтобы удостовериться в том, что законодательные положения эффективно соблюдаются.
   Протокол к Конвенции № 81, принятый на 82-й сессии МОТ в 1995 г., предусмотрел распространение положений Конвенции № 81 на все категории работников. Однако каждому государству, ратифицировавшему Протокол 1995 г., предоставляется возможность исключить из действия Конвенции № 81 военнослужащих, полицейских, работников спецслужб, тюрем, некоторые другие категории государственных чиновников, если применение к этим категориям лиц Конвенции № 81 создаст определенные проблемы. Допускается и другая возможность. Государства не исключают указанные категории лиц из сферы действия Конвенции № 81, но допускают инспектирование с определенными ограничениями и условиями. В соответствии с данными актами можно вывести следующие принципы организации и деятельности инспекции труда.
   1. Инспекция труда является государственной функцией, ответственностью правительства. Соответственно, инспекторы труда должны обладать статусом и независимостью официальных государственных лиц, наделяться значительными правами и быть связанными кругом обязанностей, касающихся способа исполнения их функций.
   2. Тесное сотрудничество инспекции труда с работодателями и работниками. Назначение инспекции заключается в наблюдении за тем, чтобы как можно большее число проблем, касающихся охраны труда, решались прежде всего в результате диалога и консультаций напрямую между работниками и работодателями о соответствии законодательству, минимальным нормам и условиям коллективно-договорных актов, которые содержат относящиеся к вопросу нормы.
   3. Эффективное сотрудничество с другими учреждениями, такими как исследовательские институты, университеты, службы превентивной социальной безопасности государства, экспертами, и необходимость координировать их деятельность. Инспекция должна иметь возможность в необходимых случаях обращаться за помощью к специалистам (докторам, инженерам, химикам и др.).
   4. Всеобщий охват, необходимость расширения действия инспекции труда по предупреждению и защите в отношении возможно большего числа трудящихся во всех областях деятельности. В принципе общество не должно, а инспекция не может допускать существования экономики, где одни работники защищены, а другие - нет. Во многих странах уже наметилась тенденция по расширению зоны ответственности инспекций труда на аппарат центрального правительства, государственные услуги, вооруженные силы, полицию, самозанятых лиц, «неформальный» сектор и др.
   5. Всевозрастающая ориентация и акцентирование инспекции труда на предупреждение. Это подразумевает решительные усилия, направленные на избежание происшествий, возникновение разногласий, несчастных случаев, конфликтов, профессиональных заболеваний посредством обеспечения соответствия существующему законодательству. Улучшение культуры предупреждения становится основной целью превентивной ориентации в парадигме социальной и трудовой политики.
   Особо стоит отметить в качестве одной из ведущих тенденций возрастание роли превентивного инспектирования, что обусловлено целым рядом факторов (необходимость повышения результативности работы в условиях ограниченного бюджетного финансирования, затратность возмещения ущерба, связанного с последствиями нарушения норм по охране труда, возрастание социальной значимости жизни и здоровья каждого работника и др.). Проверки, выдача предписаний и наложение взысканий остаются важными элементами инспектирования, однако его роль меняется в сторону оказания услуг и сотрудничества со всеми заинтересованными сторонами, согласования планов их действий.
   Прежде чем перейти к анализу обозначенной проблемы по отечественной доктрине и российскому законодательству, кратко остановимся на разграничении понятий «надзор» и «контроль». Литература на этот счет достаточно обширна, а точки зрения ученых порой диаметрально противоположны. В большинстве вышеназванных исследований игнорируется общественный контроль и анализируется почти исключительно государственный надзор и контроль. Этому способствует и то, что законодатель не дает разграничения понятий «надзор» и «контроль», ограничиваясь определением контрольно-надзорных функций. Соответственно, спектр трактовок исследователей без четкой законодательной привязки варьируется от отождествления понятий надзора и контроля до включения понятия надзора в понятие контроля в широком смысле или определения контроля в качестве первой стадии надзора. Мало проясняет ситуацию обращение к опыту советского периода, когда функции государственного контроля и надзора осуществляли профсоюзные инспекции. Не претендуя на универсальность выводов, определим сущность и признаки надзора и контроля в специфическом отраслевом аспекте.
   Сущность надзора, на наш взгляд, заключается в юридически значимой (правоприменительной) деятельности государственных органов по разрешению конкретных юридических дел. Его целью является пресечение нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
   Признаками надзора являются: 1) он осуществляется только государственными органами; 2) он носит публичный и государственновластный характер и связан с наблюдением за соблюдением режима законности; 3) он осуществляется в строгом соответствии с установленной формой и установленной законодательством процедурой; 4) его результаты имеют соответствующее документальное оформление; 5) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, надзорный орган имеет право выдавать поднадзорному лицу обязательное для исполнения предписание. При неисполнении данного предписания надзорный орган имеет право в судебном порядке разрешать данное дело (выступать в качестве истца в суде); 6) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, надзорный орган имеет право по общему правилу применять к нарушителю меры административной ответственности и требовать привлечения соответствующих лиц к иной ответственности (в том числе дисциплинарной). Отметим, что прокуратура не вправе применять к нарушителю трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, меры административной ответственности, но это скорее исключение, чем правило для надзорных органов.
   Сущность контроля заключается в выявлении управомоченными субъектами нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Иначе говоря, его целью является определение соответствия деятельности подконтрольных субъектов требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.Признаками контроля являются: 1) он осуществляется как государственными органами, так и иными управомоченными субъектами (социальными партнерами, профсоюзами и др.); 2) он может носить как публичный характер, так и осуществляться в рамках социально-партнерских отношений. В этих случаях может контролироваться и целесообразность деятельности подконтрольных субъектов, а не только ее законность; 3) его форма и процедура контроля может определяться как в законодательном порядке, так и соглашением социальных партнеров; 4) его результаты имеют, как правило, соответствующее документальное оформление; 5) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, контрольный орган вправе требовать от подконтрольного лица устранения данных нарушений. Последнее обязано рассмотреть предъявленное требование. При неисполнении этого требования контрольный орган имеет право обратиться в надзорный орган либо в суд для устранения выявленных нарушений; 6) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов контрольный орган имеет право требовать привлечения виновных лиц к ответственности (в том числе дисциплинарной). Как нам представляется, привлечение к административной ответственности не свойственно функциям контрольных органов.
   Отметим, что органами внутриведомственного государственного контроля в подведомственных организациях являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления. На федеральном уровне в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» внутриведомственными контрольно-надзорными функциями наделены федеральные службы. В этой связи в ч. 3 ст. 353
   ТК РФ правильнее было бы говорить не о внутриведомственном государственном контроле, а о внутриведомственном надзоре и контроле, осуществляемыми федеральными исполнительными органами власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.
   Проблема разграничения надзора и контроля носит отнюдь не только теоретический характер. Это тем более важно, что прямо влияет на объем полномочий надзорных и контрольных органов. Данное разграничение может послужить ориентиром и для законодателя, разделяющего данные понятия, но не дающего их дефиниций и различий в компетенции. Это привело к ситуации, когда ряд исследователей вообще не видят практической необходимости в разделении надзора и контроля в трудоправовой сфере. Нам такая позиция не кажется обоснованной.
   Соотношение понятий «надзор» и «контроль» видится нам в следующем ракурсе:
   а) контроль может предшествовать надзору, быть составной частью сложного контрольно-надзорного процесса. В этой связи надзорные органы по общему правилу могут осуществлять и функции контроля. Надзорные органы могут осуществлять и исключительно надзорные функции, если о выявленных случаях нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов они получили сообщение от контрольного органа или иных заинтересованных лиц;
   б) исключительно контрольные функции могут осуществлять профсоюзы и социальные партнеры, в связи с чем такой контроль носит общественный и социально-партнерский характер. Контроль государственных органов может являться первой стадией сложного контрольно-надзорного процесса. Контролирующий и контролируемый могут состоять в отношениях власти-подчинении, тогда как надзирающее и поднадзорное лицо в иерархичных отношениях состоять не могут;
   в) контроль может быть связан не только с выявлением нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, но и с проверкой целесообразности деятельности подконтрольных субъектов. Контроль по объему шире надзора, предполагает большую степень вмешательства в деятельность подконтрольного субъекта. Надзорные органы могут осуществлять исключительно надзор за соблюдением режима законности, что, впрочем, не исключает их вмешательства в деятельность поднадзорных лиц. Исключение составляет прокуратура, надзор которой носит не только универсальный, но и наиболее «чистый» характер. Вместе с тем в практической деятельности часто сочетаются внешний контроль и административный надзор и трудно определить, где кончается один и начинается другой. Это, на наш взгляд, связано с существованием сложного двухступенчатого контрольно-надзорного процесса, каждая из ступеней которого обладает относительной самостоятельностью и имеет определенные отличия (по компетенции и функциям органов, их осуществляющих, методам выявления нарушений, способам реагирования на эти нарушения и глубиной вмешательства в деятельность проверяемых лиц). При этом надзор и контроль можно считать различными формами проверочной деятельности уполномоченных на то определенных государственных и общественных органов, в чем мы согласны с Л.Г. Коняхиным.
   Общественный и социально-партнерский контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений осуществляют прежде всего профессиональные союзы. При этом работодатели обязаны в недельный срок со дня получения требования об устранении выявленных нарушений сообщить в соответствующий профсоюзный орган о результатах рассмотрения данного требования и принятых мерах. Общероссийские профсоюзы и их объединения, а также межрегиональные и территориальные объединения (ассоциации) организаций профсоюзов могут создавать правовые и технические инспекции труда для осуществления контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений (ст. 370 ТК РФ). Социально-партнерский контроль предусмотрен ст. 51 ТК РФ. Согласно этой статье контроль за выполнением коллективного договора, соглашения осуществляется сторонами социального партнерства, их представителями, соответствующими органами по труду.
   Государственный надзор и контроль. Начало постсоветского периода положило конец государственным надзорным функциям профсоюзов и созданию органов государственного надзора за исполнением трудового законодательства. Указом Президента РФ от 20 июня 1994 г. № 1504 утверждается Положение о Федеральной инспекции труда Российской Федерации» (Рострудинспекции), а постановлениями Правительства РФ - Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе (от 30 июня 1998 г.), Положение о государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации» (от 12 августа 1998 г.). Важную роль в этом контексте сыграло Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1035 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда».
   Государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Прокурорский надзор носит универсальный характер и охватывает все урегулированные правом общественные отношения, в том числе трудовые и производные от них общественные отношения. Отметим, что прокурорскому надзору за соблюдением трудового законодательства в советской и постсоветской релитературе традиционно уделялось существенное внимание. Еще в советский период были определены следующие специфические черты прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства: 1) независимость от местных органов и вертикали подчиненности поднадзорного субъекта; 2) больший, по сравнению с другими органами надзора, объем надзорных функций; 3) «чистота» надзора, т.е. меньшее проникновение в деятельность прокуратуры элементов контроля. После ослабления прокурорского надзора в первые постсоветские годы ее деятельность в данном направлении активизировалась. Этому способствовало указание Генерального прокурора РФ от 6 июля 2000 г. № 107/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности».
   Главными органами государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, являются в Российской Федерации федеральная инспекция труда и так называемые надзоры - специализированные государственные инспекции, которые осуществляют надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности.
   Наряду с указанными органами государственный контроль (фактически надзор и контроль) в данной области осуществляют в подведомственных организациях федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Распределение и перераспределение полномочий между этими уровнями носят порой спонтанный, непродуманный характер. Так, Федеральный закон от 15 июня 2007 г. № 100-ФЗ отнес надзор и контроль за капитальным строительством, реконструкцией нежилых зданий общей площадью до 1000 кв. м к ведению органов местного самоуправления. Между тем в большинстве муниципалитетов отсутствует система критериев и правил выдачи разрешений на ввод в эксплуатацию объектов промышленного строительства, отсутствуют соответствующие органы, укомплектованные подготовленными сотрудниками и др. В результате этого значительный сегмент потенциально опасной деятельности остался временно фактически без надзора и контроля, в том числе в связи с охраной труда.
   В части разграничения полномочий контрольных органов интересна и судебная практика.
   Например, в Определении Верховного Суда РФ от 4 октября 2006 г. № 47-Г06-297 указывается, что в удовлетворении заявления о признании частично не действующими отдельных норм Положения о Департаменте Оренбургской области по труду, утвержденного указом губернатора Оренбургской области от 16 декабря 2005 г. № 132-ук, отказано правомерно, поскольку оспариваемые нормы Положения не противоречат федеральному законодательству и не приводят к более низкому уровню трудовых прав и гарантий работников по сравнению с федеральным законодательством.
   Указом губернатора Оренбургской области от 16 декабря 2005 г. № 132-ук утверждено Положение о Департаменте Оренбургской области по труду. В соответствии с этим Положением Департамент совместно с Государственной инспекцией труда в Оренбургской области участвует в работе по осуществлению контроля и анализа на предприятиях и в организациях всех форм собственности за соблюдением гарантий в области труда и его оплаты в соответствии с трудовым законодательством. Такая работа проводится в организациях, где заключен коллективный договор.
   Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании частично не действующими вышеуказанных норм Положения, полагая, что они противоречат ст. 353 ТК РФ. Оспаривая данную норму, прокурор полагал, что в соответствии с ними государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории Федерации осуществляют только органы федеральной инспекции труда, а органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять лишь внутриведомственный государственный контроль.
   Суд правильно не согласился с такими доводами по следующим основаниям.
   В соответствии с положениями ст. 365, 210-211 ТК РФ органы федеральной инспекции труда осуществляют свою деятельность во взаимосвязи с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации; реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации; государственные нормативные требования в области охраны труда могут содержаться в законах или иных нормативных правовых актах субъектов Федерации. Согласно правилам ст. 15, 51 ТК РФ трудовые отношения основываются в том числе на положениях коллективного договора, контроль за выполнением которого осуществляется соответствующими органами по труду.
   Суд пришел к выводу о том, что Департамент Оренбургской области по труду вправе совместно с Государственной инспекцией труда в Оренбургской области участвовать в работе по осуществлению контроля и анализа на предприятиях и в организациях всех форм собственности (где имеются коллективные договоры) за соблюдением работодателями гарантий в области охраны труда и его оплаты. В целях реализации этих полномочий между указанными учреждениями заключаются соответствующие соглашения. Так, судом установлено, что 16 июня 2006 г. заключено очередное такое соглашение, в соответствии с п. 2.1 которого стороны организовывают и проводят по предварительному согласованию совместные проверки предприятий и организаций в целях выявления и пресечения нарушений трудового законодательства в области охраны труда и коллективных договоров, соглашений.
   Среди государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, главное место принадлежит Федеральной инспекции труда (Рострудинспекции). Она функционирует на основе правил ТК РФ (ст. 354-365), а также Положения, утвержденного Постановлением Правительством РФ от 28 января 2000 г. № 78 (ныне утратило силу), и представляет собой единую централизованную систему государственных органов, действовавших в рамках Минтруда РФ. С 2004 г. в связи с ликвидацией Минтруда РФ Рострудинспекция функционирует в рамках Минздравсоцразвития РФ в числе подразделений Федеральной службы по труду и занятости. В составе этой службы функционирует Управление контроля и надзора за соблюдением законодательства о труде. Рострудинспекцию возглавляет главный государственный инспектор труда Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ. В соответствии со ст. 359 ТК РФ государственные инспекторы труда являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону.
   Некоторые исследователи видят несоответствие российского законодательства Конвенции МОТ № 81 в том, что согласно последней инспекция должна находиться под наблюдением и контролем центральной власти, а не конкретного министерства1. Между тем ст. 4 Конвенции говорит о том, что это должно совмещаться «с административной практикой членов Организации», а для федеративных государств может означать подчинение как центральному органу Федерации, так и частей Федерации. В этой связи с учетом «административной практики» можно считать, что инспекция как структурная часть федерального министерства находится под наблюдением и контролем центральной власти.
   Статья 355 ТК РФ формулирует четыре основные задачи, возложенные законодателем на органы федеральной инспекции труда:
   1) обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;
   2) обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
   3) обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
   4) доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
   Законодательство устанавливает широкий круг полномочий органов федеральной инспекции труда в самых различных областях. Среди них: участие в оценке заключенных коллективных договоров при их регистрации в органе по труду (ст. 50 ТК РФ); восстановление на работе уволенных работников (п. 2 ч. 1 ст. 83, ст. 234, 373 ТК РФ); рассмотрение жалоб на применение дисциплинарных взысканий (ст. 193 ТК РФ); расследование несчастных случаев на производстве (ст. 228231 ТК РФ); дача согласия на расторжение по инициативе работодателя трудовых договоров с работниками в возрасте до 18 лет (ст. 269 ТК РФ); осуществление надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ст. 353, 354 ТК РФ).
   Статья 356 ТК РФ выделяет почти 15 полномочий органов федеральной инспекции труда, которые по смысловому содержанию могут быть подразделены на полномочия организационные, информационные, экспертно-консультативные, аналитические, надзорно-контрольные, юрисдикционные (рассмотрение дел об административных нарушениях). Отметим, что законодатель проявляет в этой части определенную непоследовательность. Так, согласно абз. 7 ст. 356 ТК РФ (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ) федеральная инспекция труда была наделена полномочиями осуществлять надзор и контроль за реализацией прав работников на обеспечение по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев и профессиональных заболеваний, а также за назначением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей. Но уже Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ этот абзац был отменен. В настоящее время Госдума Федерального Собрания РФ в первом чтении приняла поправку в ТК РФ, фактически возвращающую абзац седьмой ст. 356 в прежней редакции.
   В отношении полномочий инспекции труда по восстановлению работников на работе следует отметить неоднозначную его оценку. По сути инспекция труда в этом случае наделяется полномочиями суда и разрешает спор о праве, определяя законность или незаконность увольнения работника. Кроме того, в законодательстве отсутствует указание на сроки обращения в инспекцию труда в случае оспаривания законности увольнения, сроки рассмотрения жалобы работника, сроки исполнения предписания инспектора, возможности оплаты времени вынужденного прогула и др. На противоречивость этого полномочия справедливо указывал в свое время Р.З. Лившиц. Сторонники сохранения данного полномочия за инспекцией труда остались в меньшинстве, а их аргументы носят характер общего пожелания обеспечения всесторонней защиты трудовых прав3, при этом предлагается рассматривать трудовую инспекцию в качестве органа, разрешающего трудовые разногласия, а не трудовые споры. Отметим, что законодатель такого разграничения не проводит.
   Особое значение имеют надзорно-контрольные функции государственных инспекторов труда. Для их реализации закон (ст. 357 ТК РФ) наделяет этих инспекторов следующими правами:
   1) в установленном нормативными правовыми актами РФ порядке беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей - физических лиц;
   2) запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;
   3) изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ, с уведомлением об этом работодателя или его представителя и составлять соответствующий акт;
   4) расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве;
   5) предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке;
   6) направлять в суды при наличии заключений государственной экспертизы условий труда требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда;
   7) выдавать предписание об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда;
   8) запрещать использование не имеющих сертификатов соответствия или не соответствующих требованиям охраны труда средств индивидуальной и коллективной защиты работников;
   9) составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготавливать и направлять дела в правоохранительные органы и в суды другие материалы о привлечении виновных к ответственности в соответствии с нормативными правовыми актами РФ;
   10) выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о возмещении вреда, причиненного здоровью работника на производстве.
   При осуществлении надзорно-контрольной деятельности государственные инспектора труда обязаны соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы работодателей, хранить охраняемую законом тайну, не сообщать работодателю сведений о заявителе-жалобщике (ст. 358 ТК РФ).
   Закон определяет порядок инспектирования работодателей, в частности особый порядок инспектирования некоторых организаций (вооруженных сил, предприятий атомной и оборонной промышленности, органов безопасности), порядок обжалования решений государственных инспекторов труда (ст. 360, 361 ТК РФ).Наряду с Рострудинспекцией существуют, как уже отмечалось, четыре специализированные государственные инспекции (так называемые надзоры), деятельность которых регулируется законами, постановлениями Правительства РФ, распоряжениями Президента РФ. К таким специализированным государственным инспекциям относятся следующие.
   1. Государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности (ст. 366 ТК РФ), который вправе следить за соблюдением норм по охране труда в организациях угольной, горно-рудной, горно-химической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геолого-разведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности. В настоящее время такой государственный надзор осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
   2. Государственный энергетический надзор (ст. 367 ТК РФ), который обеспечивает безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок. В настоящее время государственный надзор в этой сфере осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
   3. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор (ст. 368 ТК РФ), который обеспечивает соблюдение организациями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил. В настоящее время государственный надзор в этой сфере осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
   4. Государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью (ст. 369 ТК РФ), который обеспечивает соблюдение правил ядерной и радиационной безопасности. В настоящее время государственный надзор в этой сфере осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
   В заключение сделаем некоторые выводы.
   1. В соответствии с актами МОТ можно вывести следующие принципы организации и деятельности инспекции труда:
   1) инспекция труда является государственной функцией, ответственностью правительства;
   2) тесное сотрудничество инспекции труда с работодателями и работниками;
   3) эффективное сотрудничество с другими учреждениями, такими как исследовательские институты, университеты, службы превентивной социальной безопасности государства, экспертами, и необходимость координировать их деятельность;
   4) всеобщий охват, необходимость расширения действия инспекции труда по предупреждению и защите в отношении возможно большего числа трудящихся во всех областях деятельности;
   5) всевозрастающая ориентация и акцентирование инспекции труда на предупреждение.
   2. Соотношение понятий «надзор» и «контроль» видится нам в следующем ракурсе:
   а) контроль может предшествовать надзору, быть составной частью сложного контрольно-надзорного процесса, каждая из ступеней которого обладает относительной самостоятельностью и имеет определенные отличия (по компетенции и функциям органов, их осуществляющих, методам выявления нарушений, способам реагирования на эти нарушения и глубиной вмешательства в деятельность проверяемых лиц). При этом надзор и контроль можно считать различными формами проверочной деятельности уполномоченных на то определенных государственных и общественных органов. Надзорные органы по общему правилу могут осуществлять и функции контроля;
   б) исключительно контрольные функции могут осуществлять профсоюзы и социальные партнеры, в связи с чем такой контроль носит общественный и социально-партнерский характер. Контроль государственных органов может являться первой стадией сложного контрольно-надзорного процесса. Контролирующий и контролируемый могут состоять в отношениях власти-подчинении, тогда как надзирающее и поднадзорное лицо в иерархичных отношениях состоять не могут;
   в) контроль может быть связан не только с выявлением нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, но и с проверкой целесообразности деятельности подконтрольных субъектов. Контроль по объему шире надзора, предполагает большую степень вмешательства в деятельность подконтрольного субъекта.
   3. Общественный и социально-партнерский контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений осуществляют прежде всего профессиональные союзы. Социально-партнерский контроль за выполнением коллективного договора, соглашения осуществляется сторонами социального партнерства, их представителями, соответствующими органами по труду.
   4. Государственный надзор и контроль осуществляют:
   а) генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Можно выделить следующие специфические черты прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства: 1) независимость от местных органов и вертикали подчиненности поднадзорного субъекта;2) больший, по сравнению с другими органами надзора, объем надзорных функций; 3) «чистота» надзора, т.е. меньшее проникновение в деятельность прокуратуры элементов контроля;
   б) государственный контроль (фактически — надзор и контроль) в данной области осуществляют в подведомственных организациях федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления;
   в) федеральная инспекция труда (Рострудинспекция), наделенная широкими полномочиями. Основными задачами, возложенными законодателем на органы федеральной инспекции труда, являются: 1) обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда; 2) обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; 3) обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; 4) доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;г) федеральные надзоры: 1) Государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности; 2) Госэнергонадзор; 3) Госсанэпиднадзор; 4) Государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью.

 
< Пред.   След. >