YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Российский прокурорский надзор (Под ред. А.Я. Сухарева) arrow § 3. Основные понятия курса прокурорского надзора
§ 3. Основные понятия курса прокурорского надзора

§ 3. Основные понятия курса прокурорского надзора

   Прокурорский надзор, как и любая научная или учебная дисциплина, оперирует совокупностью понятий для определения и раскрытия содержания организации и деятельности органов прокуратуры по выполнению возложенных на них задач, функций и полномочий. Единообразное определение и толкование этих понятий является необходимой теоретической основной для надлежащего изложения и восприятия учебного курса "Прокурорский надзор в Российской Федерации".
   Одна группа этих понятий характеризует прокуратуру как государственно-правовой институт и ее организационную структуру. Это понятия: "прокуратура, "система прокуратуры", "прокурор" и другие.
   Другая группа понятий раскрывает основное содержание деятельности органов прокуратуры.
   К этой группе относятся понятия "функция прокуратуры", "прокурорский надзор", "акт прокурорского надзора", "прокурорско-надзорные правоотношения", "компетенция прокурора" и др.
   Система прокуратуры — это упорядоченная в соответствии с едиными принципами организации и деятельности совокупность федеральных органов и учреждений, выполняющих взаимосвязанные задачи и функции, направленные на обеспечение единой законности, правопорядка, федеральной государственности России.
   Орган прокуратуры — составная часть системы прокуратуры Российской Федерации, организованная в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации (территориальные прокуратуры) или в соответствии с построением производственных организационно-структурных и правовых отношений в различных сферах, не совпадающим с административно-территориальным делением страны (специализированные прокуратуры).
   Территориальные органы прокуратуры — совокупность органов системы прокуратуры Российской Федерации, созданных в соответствии с административно-территориальным делением страны и обеспечивающих выполнение задач и функций прокуратуры на соответствующей территории.
   Территориальными органами прокуратуры являются прокуратуры городов, районов, прокуратуры субъектов Российской Федерации, другие территориальные прокуратуры в соответствии с административно-территориальным делением, принятым в субъектах Федерации (например, в Республике Саха (Якутия) — прокуратуры улусов и др.).
   Специализированная прокуратура — орган прокуратуры специализированного характера, входящий в систему соответствующих специализированных прокуратур: военных, транспортных, природоохранных (экологических), войсковых частей и других, созданный на правах городской, районной или областной прокуратур, действующий в соответствующей специальной сфере правовых отношений в соответствии с установленной компетенцией. Так, например, систему органов военной прокуратуры составляют военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы РФ, Московская городская военная прокуратура, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов. Систему органов военной прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура (ГВП), являющаяся структурным подразделением Генеральной прокуратуры РФ. ГВП возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор.
   Генеральная прокуратура Российской Федерации — орган прокуратуры Российской Федерации, представляющий собой аппарат Генерального прокурора РФ, возглавляющего систему прокуратуры Российской Федерации, который, помимо руководства системой прокуратуры РФ, выполняет с помощью этого аппарата надзорные и другие полномочия прокуратуры на федеральном уровне.
   Структурное подразделение органа прокуратуры — составная часть органа прокуратуры, имеющего внутреннюю организационную структуру, созданная для организационного обеспечения одного из наиболее актуальных или постоянных приоритетов деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов, выполнения других функций и направлений деятельности прокуратуры. В качестве структурного подразделения органа прокуратуры выделяются отделы, управления (главные управления), а также иные подразделения, создаваемые на правах отдела, управления. Главные управления имеются в составе Генеральной прокуратуры РФ; отделы и управления — в Генеральной прокуратуре РФ, в прокуратурах субъектов Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратурах.
   Отделы могут быть по решению Генерального прокурора РФ образованы в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах, с учетом объема, характера и сложности выполняемой ими работы.
   Функция прокуратуры — такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; характеризуется определенным предметом ведения; направлен на решение этих задач и требует использования присущих этому виду деятельности полномочий и правовых средств. Функциями прокуратуры являются: прокурорский надзор за исполнением законов, предварительное расследование преступлений, отнесенных к ведению органов прокуратуры; участие в правотворческой деятельности; координация правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью, участие в уголовном, гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве (рассмотрение дел судами).
   Прокурорский надзор — это вид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти, осуществляемой от имени Российской Федераций в целях установления состояния соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, осуществляемой с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их выполнения.
   Вместе с тем следует иметь в виду, что, в правовой науке термин "прокурорский надзор", использ.уется как собирательное понятие, характеризующее и соответствующую отрасль правовой науки. Этот термин применяется и для обозначения соответствующей учебной дисциплины в высших образовательных учреждениях юридического или смешанного (социально-правового, экономико-правового и др.) Профиля в соответствии с главной функцией прокуратуры как федерального государственного органа, предназначенного прежде всего для надзора за исполнением законов.
   Объект прокурорского надзора как функции прокуратуры состоит в совокупности юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенция прокуратуры. В общем виде объект прокурорского надзора определяется как совокупность федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Прокурор осуществляет надзор за исполнением (соблюдением) законов названными субъектами правоприменения — объектами надзора, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
   При установлении несоответствия закону правовых актов, издаваемых органами, на которые не распространяется надзорная компетенция прокуратуры, законом предусмотрены иные, не надзорные механизмы реагирования. Так, в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ обязан информировать об этом Президента РФ (п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре). О недостатках правоприменительной практики, связанной с несовершенством законов, Генеральный прокурор РФ вправе и обязан указать в ежегодном докладе о состоянии законности и правопорядка, который он представляет Федеральному Собранию Российской Федерации и Президенту Российской Федерации (п. 6 ст. 12 Закона о прокуратуре).
   Субъект прокурорского надзора как функции прокуратуры — это должностное лицо органа прокуратуры, действующее в соответствии со своей компетенцией в целях осуществления надзорных полномочий и выполнения возложенных задач по основаниям и в порядке, установленном законом. При этом в ряде случаев для соответствующих видов процессуальных отношений не имеет значения, какую конкретно должность в данном органе прокуратуры, занимает то или иное лицо. В силу единства и централизации прокуратуры как единой федеральной системы прокурор в рамках своей компетенции может делегировать любые надзорные полномочия для выполнения своих функций за исключением прямо предусмотренных законом конкретных полномочий, которые он обязан выполнить лично.
   Именно поэтому для целей уголовно-процессуальной деятельности в п. 6 ст. 34 УПК РСФСР под прокурором понимается Генеральный прокурор, подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники, прокуроры отделов и управлений прокуратур, действующие в пределах своей компетенции. И только в случаях, когда выполнение тех или иных надзорных процессуальных действий и решений возложено на прокурора определенного уровня и должности, имеется в виду только конкретное должностное лицо (прокурор города, района, субъекта Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации).
   Так, согласно ст. 96 УПК право давать санкцию на арест принадлежит Генеральному прокурору РФ, прокурорам субъектов Федерации, их заместителям, районным и городским прокурорам, а также военным, транспортным и другим прокурорам, действующим на правах прокуроров областей, районных или городских прокуроров, и заместителям прокуроров, действующих на правах прокуроров областей.
   Продление содержания под стражей свыше установленного законом срока два месяца осуществляется должностным лицом, занимающим конкретную должность. Продление срока содержания под стражей свыше шести месяцев осуществляется заместителем Генерального прокурора РФ — до одного года. Никакой иной прокурор не вправе продлевать срок дальнейшего содержания под стражей, кроме как Генеральный прокурор РФ, и только до полутора лет.
   Поэтому субъектом прокурорского надзора не могут выступать юридические или физические (должностные) лица, исполнение законов которыми проверяется прокурором. Такие лица могут быть наряду с прокурором субъектами прокурорско-надзорных правоотношений.
   Прокурорско-надзорные правоотношения — это отношения, возникающие между прокурором и юридическими и физическими (должностными) лицами в процессе осуществления надзора за исполнением (соблюдением) Конституции РФ и законов.
   Иерархическая (уровневая) компетенция органа прокуратуры— совокупность полномочий (прав, обязанностей, ответственности) по осуществлению функций надзора за исполнением законов прокурорами органов прокуратуры, входящими в систему прокуратуры РФ. Иерархическая компетенция органа прокуратуры состоит прежде всего в том, что прокуроры этой прокуратуры обычно осуществляют надзор за исполнением законов на объектах соответствующего им и нижестоящего уровня, участвуют в рассмотрении дел судами соответствующего и нижестоящего уровней.
   Так, прокурор области и прокуроры отделов (управлений), входящих в аппарат областной прокуратуры, осуществляют свои полномочия в отношении объектов правоприменения, перечисленных в ст. 1, 21, 26, 29, 32 Закона о прокуратуре РФ, областного и нижестоящего (городского, районного) уровней. В силу централизованного характера системы прокуратуры РФ, при определенных условиях и по уполномочию Генерального прокурора РФ либо совместно с прокурорами отделов, управлений Генеральной прокуратуры РФ прокурорские работники, состоящие на службе в органах прокуратуры в субъектах Федерации, могут осуществлять прокурорские функции и в отношении федеральных органов власти и других субъектов правоприменения, на которые распространяются полномочия прокуратуры РФ.
   Особенности иерархической компетенции прокуроров регламентируются нормами процессуального законодательства (арбитражно-процессуального, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального).
   Так, правом на обращение с иском в Высший Арбитражный Суд РФ обладают Генеральный прокурор РФ и его заместители, а в арбитражные суды субъектов Российской Федерации — также прокурор субъекта Российской Федерации или его заместитель, приравненные к ним прокуроры и их заместители (п. 2 ст. 41 АПК РФ). При обнаружении нарушений, требующих прокурорского реагирования путем обращения с иском в арбитражный суд, прокуроры городов и районов должны подготовить проект искового заявления и направить его вместе со всеми необходимыми материалами в вышестоящую прокуратуру.
   Предметная (отраслевая) компетенция прокурора (органа прокуратуры) — это сфера надзорной и иной функциональной специализации работников органа прокуратуры, в которой в соответствии с установленным в прокуратуре распределением обязанностей, в том числе и путем выделения в составе аппаратов органов прокуратуры определенных структурных подразделений, реализуются задачи прокуратуры по определенным видам (сферам) деятельности и выполняющим их государственным и другим органам с использованием установленных законом функций и полномочий прокуратуры.
   Предметную компетенцию имеют и военные, транспортные и иные специализированные прокуратуры. Специализация таких прокуратур и осуществляется в связи со специфическим предметом их надзорной и иной функциональной деятельности в специальных сферах правовых отношений.
   Предметом прокурорского надзора в общем виде является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуроров. В зависимости от сферы деятельности и возникающих при этом правоотношений, в том числе и с участием прокуроров, предмет надзора еще более конкретизируется. Так, например, это происходит при надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Здесь предметом надзора является соблюдение прав и свобод гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Свои особенности имеет предмет надзора и в других сферах деятельности и возникающих при этом правоотношениях.
   Полномочия прокурора — определенная федеральными законами и нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ совокупность прав и обязанностей прокурора по выполнению возложенных на прокуратуру задач и функций.
   Акт прокурорского надзора — предусмотренное федеральными законами правовое средство реализации полномочий прокуратуры, используемых прокурором в соответствии со своей предметной и иерархической компетенцией в целях установления нарушений или несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, проверки этих нарушений и принятия мер к восстановлению нарушенной законности.
   Актами прокурорского надзора являются протест (на правовой акт, не соответствующий закону, частный протест на постановление судьи, кассационный протест государственного обвинителя на приговор суда по уголовному делу, протест в порядке надзора на вступивший в силу приговор суда и др.); постановление (о возбуждении производства об административном правонарушении, о возбуждении уголовного дела, об избрании меры пресечения, об освобождении обвиняемого из-под стражи и т.д.); представление (об устранении нарушений законодательства в различных сферах правовых отношений); предостережение о недопустимости нарушения закона (при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях); заявление прокурора в суд о признании недействительным правового акта; указание прокурора (о регистрации заявления о совершении преступления органом внутренних дел, следователю — о проведении следственных и розыскных действий по уголовному делу и т.п.); апелляционная жалоба прокурора в апелляционную инстанцию арбитражного суда на определение арбитражного суда; кассационная жалоба прокурора на решение и постановление апелляционной инстанции арбитражного суда и другие.
   Так, например, протест — это акт реагирования прокурора на незаконный правовой акт нормативного или индивидуального характера, вносимый им по результатам проверки информации о нарушении (несоблюдении) требований закона опротестовываемым актом должностному лицу, органу или учреждению, суду или арбитражному суду, компетентному принять решение о приведении опротестованного акта в соответствие с законом либо о его отмене (признании недействующим). Соответственно в учебнике определяются и иные акты прокурорского надзора.
   Прокурор — должностное лицо —государственный служащий федеральной государственной службы Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности федеральной государственной службы в органах прокуратуры, обладающий полномочиями по осуществлению возложенных на прокуратуру функций и задач в соответствии с установленной компетенцией.
   Прокурорские работники — прокуроры, следователи, научные и педагогические работники учреждений прокуратуры, которым в соответствии с их должностями и стажем работы присвоены классные чины. Законом предусмотрено исключительное полномочие Генерального прокурора РФ, который может в отдельных случаях присваивать классные чины юстиции и другим работникам органов и учреждений прокуратуры.
   Иногда понятие "прокурорский работник" определяется как работник органа или учреждения прокуратуры, имеющий классный чин или воинское звание применительно к органам и учреждениям военной прокуратуры, но выполняющим функциональные обязанности, не связанные с надзором или следствием и другой оперативной деятельностью. Таким образом, к прокурорским работникам в правовом значении этого понятия можно отнести научных и педагогических работников научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры РФ и некоторых других работников органов и учреждений прокуратур. Такое определение противоречит Закону о прокуратуре (ст. 41, 54 и др.). Согласно этим нормам, для отнесения любого работника органа, учреждения прокуратуры к числу прокурорских работников и наступления для них определенных в законе правовых последствий необходимо наличие у такого работника классного чина, присвоенного ему в установленном порядке. И естественно, что это прежде всего прокуроры и следователи, а также научные и педагогические работники учреждений прокуратуры.
   Классный чин — квалификационная характеристика работника органа или учреждения прокуратуры, выраженная в присвоении ему в установленном законом порядке квалификационного звания работника юстиции определенного класса в соответствии с занимаемой должностью, уровнем образования, опытом, стажем работы, сложностью и напряженностью и режимом службы.
   Прокурор отдела (управления) — должностное лицо аппарата соответствующего прокурора (Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров — руководителей соответствующих прокуратур), выполняющее задачи, функции и полномочия, возложенные законом на прокуратуру в целом, в соответствии с принятой в данной прокуратуре структурой аппарата, в соответствии со своей функциональной (отраслевой) и иерархической компетенцией, определяемой федеральными законами, нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ, а также прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров.
   Генеральный прокурор Российской Федерации — высшее должностное лицо федеральной государственной службы, которое возглавляет систему прокуратуры Российской Федерации и руководит ею, наделено всей полнотой функций и полномочий по выполнению задач, возложенных на прокуратуру, и несет ответственность за их выполнение.
   Исключительная компетенция Генерального прокурора РФ — совокупность установленных федеральными законами прав и обязанностей Генерального прокурора РФ по выполнению возложенных на прокуратуру РФ функций, а также по руководству прокурорской системой, которые могут быть осуществлены только данным должностным лицом, либо лицом, исполняющим в установленном законом порядке его обязанности.
   К числу таких полномочий федеральными законами отнесены возбуждение уголовного дела в отношении депутата, судьи, народного заседателя, Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты или аудиторов Счетной палаты; издание приказов, указаний или инструкций, обязательных для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры, и ряд других.
   Нормативные правовые акты прокуратуры Российской Федерации — совокупность нормативных приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, принятых ими в соответствии с федеральными законами, и установленной для них иерархической (уровневой) и предметной компетенцией, регулирующих вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ или ее соответствующих составных частей и порядок реализации мер материального и социального обеспечения всех работников органов и учреждений прокуратуры и обязательных для исполнения в системе прокуратуры РФ или в соответствующих органах прокуратуры РФ.
   Генеральный прокурор РФ издает также указания по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, обязательные для соблюдения всеми следователями и органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности (ст. 30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду указания, нормами которых формируется конкретный механизм реализации тех или иных законов, отдельные положения которых сформулированы в общем виде, для устранения разночтений и предотвращения принятия не соответствующих закону решений в правоприменительной практике деятельности следователей и органов дознания.
   Прокурорские правоотношения — отношения между прокурорами и другими субъектами правоприменения, возникающие в процессе осуществления прокурорами возложенных на них функций, полномочий и правовых средств их реализации. При этом выделяются прокурорско-надзорные, прокурорские уголовно-процессуальные, административно-процессуальные, гражданско-процессуальные и арбитражно-процессуальные правоотношения. Различные виды прокурорских правоотношений, основания их возникновения, реализации и прекращения, иные их признаки и атрибуты с различной полнотой урегулированы в соответствующем процессуальном отраслевом законодательстве. Отдельную самостоятельную группу составляют организационно-управленческие правоотношения, возникающие и реализующиеся внутри системы прокуратуры РФ в связи с необходимостью создания и поддержания в оптимальном состоянии организационных, информационных и иных условий, необходимых для обеспечения надлежащего исполнения возложенных на прокуратуру задач, надзорных и других функций. В определенной мере эти правоотношения организационно-управленческого характера урегулированы Конституцией РФ (ст. 129), Законом о прокуратуре, нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ.*
   --------------------
   * См.: Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999.
    
   Тактика прокурорского надзора — основанная на изучении и научном обобщении практики деятельности органов прокуратуры совокупность приемов, обеспечивающих в условиях конкретной надзорной ситуации выбор целесообразной организации деятельности органа прокуратуры в целом и порядка осуществления отдельных действий прокурора по выявлению и установлению нарушений закона, причин правонарушений и способствующих им условий, привлечению виновных к установленной законом ответственности.
   Общая методика прокурорского надзора — научно обоснованная система апробированных и выверенных методов, приемов и технических средств, направленных на эффективное применение полномочий прокурора в целях установления, проверки нарушений законов, принятия мер к их устранению.
   Частная методика прокурорского надзора характеризуется использованием прокурором имеющихся возможностей применительно к конкретным сферам правовых отношений, иерархическому уровню объектов надзора, видам деятельности, в процессе которых допускаются правонарушения, требующие прокурорского реагирования путем их индивидуализации и учета особенностей факторов, обуславливающих специфику правонарушений и деятельности прокурора по восстановлению нарушенной законности.

 
< Пред.   След. >