YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Российский прокурорский надзор (Под ред. А.Я. Сухарева) arrow § 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры
§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры

§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры

   Надзор за исполнением законов является достаточно сложным по своей структуре и содержанию видом деятельности. В связи с тем, что он распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений, в различных из них он приобретает некоторые, иногда весьма существенные особенности. Так, для осуществления надзора в различных сферах используются различные правовые средства. Акты прокурорского реагирования при этом в одних случаях носят информационный характер, когда прокурор опротестовывает незаконный, по его мнению, правовой акт органа управления, лишь требует от этого органа или иной властной структуры, компетентной принять решение по существу (например, вышестоящей инстанции), реакции на протест. Однако решение по протесту, а также по представлению прокурора об устранении нарушений закона принимает непосредственно либо орган управления, либо суд. В сфере осуществления дознания и предварительного следствия, а также исполнения наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер.
   Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.
   Наряду с общим предметом каждая из отраслевых функций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения, или предмет надзора, который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений.
   Это обстоятельство нашло свое закрепление в законе о прокуратуре, в котором в соответствующих главах о надзорных функциях выделяются специальные нормы, определяющие особенности предмета надзора при осуществлении соответствующей надзорной деятельности (ст. 21, 26, 29, 32).
   В сфере судопроизводства предмет деятельности, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются соответствующим процессуальным законодательством Российской Федерации. Полномочия прокуроров при осуществлении надзорных подфункций имеют во многом общие по форме правовые средства: требования, протесты, постановления, представления, которые при решении вопроса об ответственности (уголовной, материальной, гражданско-правовой, административной, дисциплинарной) получают соответствующие форму и содержание.
   Прокуроры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также за исполнением законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции и федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ). Конституцией установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой статьи 76, т.е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. В таких случаях прокурор осуществляет надзор за исполнением законов субъекта РФ.
   Общим для всех надзорных функций является то, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В общий предмет надзора непосредственно не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты (указы Президента, постановления и распоряжения Правительства). Контроль (надзор) за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов администраций Президента и Правительства, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют. Однако это не означает, что органы прокуратуры не связаны с осуществлением контроля (надзора) за исполнением нормативных указов Президента и Правительства. Многие федеральные законы сформулированы таким образом (бланкетно, отсылочно), что механизм их конкретного исполнения формируется посредством этих нормативных актов. Во многих законах зачастую содержится прямое указание на то, что конкретный механизм действия той или иной нормы данного закона создается путем принятия прямо указанным в этом законе или иным компетентным органом (например, инструкциями Министерства финансов, иных органов). Поэтому и соблюдение (несоблюдение) законов в таких случаях складывается из действий (бездействия) по исполнению (неисполнению) названных нормативных актов.
   Положение Закона о прокуратуре (ст. 1) определено в общем виде о том, что надзор осуществляется за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
   Специально выделяется указание о надзоре за соблюдением Конституции РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской федерации.
   Прокуратура, осуществляет надзор за исполнением официально опубликованных законов. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации конституций республик, уставов (основных законов) иных субъектов Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов РФ.
   Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Поэтому прокурор осуществляет надзор за исполнением норм ратифицированных и вступивших в установленном порядке в силу международных договоров.
   Так, согласно Минской Конвенции (1993 г.), при исполнении поручений об оказании правовой помощи запрашиваемое учреждение применяет законодательство своей страны. По просьбе запрашивающего учреждения оно может применить и процессуальные нормы запрашивающей договаривающейся Стороны, если только они не противоречат законодательству запрашиваемой договаривающейся Стороны (п. 1 ст. 8). Следовательно, могут применяться и должны строго соблюдаться нормы иностранного и материального и процессуального закона. При определенных условиях прокурор осуществляет надзор за их исполнением.
   Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации, даже если такой надзор осуществляется за исполнением законов субъекта Федерации. При этом прокуратура выступает в качестве общегосударственного органа защиты законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации. Законы и иные нормативные акты субъекта Федерации, признанные в установленном порядке не соответствующими федеральным законам, применению не подлежат.
   Основные элементы задачи обеспечения уголовного преследования за совершение преступлений выполняют и другие правоохранительные органы. Оно осуществляется в формах и процедурах функции предварительного расследования преступлений органами дознания и следователями.
   Каждая государственно-правовая структура, наделенная функцией предварительного расследования преступлений и имеющая для этого соответствующий аппарат (МВД, Государственный таможенный комитет, налоговая полиция, Федеральная служба безопасности и другие), осуществляет расследование преступлений в соответствии с установленной уголовно-процессуальным законом подследственностью. Такой подследственностью наделена и прокуратура.
   В ее состав включено расследование преступлений, как правило, наиболее тесно связанное с содержанием и характером ее надзорной деятельности. Особенности полномочий прокуроров в этой сфере деятельности проявляются в том, что прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления. Основанием для этого могут быть состояние законности при расследовании преступлений, уровень квалификации соответствующих работников правоохранительных органов и их кадрового обеспечения в целом, иные обстоятельства.
   Самостоятельность функции предварительного расследования преступлений обусловлена исчерпывающим перечнем субъектов его производства, установленным в законе, исключительно процессуально-правовым характером их деятельности в строго определенных законом правовых формах, с использованием правовых средств, определенных уголовно-процессуальным законодательством.
   В числе субъектов, осуществляющих предварительное расследование преступлений, полномочия прокурора по расследованию носят наиболее универсальный характер. Они не ограничены специальной подследственностью. При выполнении следственных действий прокурор полностью самостоятелен. При этом, приняв к своему производству расследование уголовного дела, прокурор обладает всеми полномочиями следователя и сохраняет свои прокурорские полномочия по организации расследования, направлению поручений органу дознания и другие.
   Функция участия в правотворческой деятельности предопределяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы: отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам обеспечения правового регулирования в соответствии с потребностями общества и государства. Было бы крайне расточительным для государства не использовать имеющуюся у прокуратуры разностороннюю информацию, получаемую прежде всего в результате осуществления надзора за исполнением законов, о недостатках и потребностях правового регулирования. На различных этапах государственного строительства органы прокуратуры осуществляли функцию участия в правотворческой деятельности в различных формах.
   Конституция РФ 1993 г. упразднила право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, которой он наделялся в течение длительного времени. Однако ст. 9 в существенной мере компенсирует отсутствие такого права. Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы состоит прежде всего в правовых последствиях такого обращения. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных таким правом, перечисленных в п. 1 ст. 104 Конституции, влечет определенные последствия, в частности, обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответствующее решение согласно Регламенту и установленным процедурам.
   Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. При этом учитывается значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.
   Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации прокурорам предоставляется право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти. Так, уставами (основными законами) Новгородской области (ст. 30), Иркутской области (ст. 27), Свердловской области (ст. 66) и в других уставах соответствующий прокурор включен в число субъектов законодательной инициативы в областной думе (законодательном собрании) этих субъектов Федерации.
   Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам, реализуют ее в предложениях о правовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, при необходимости представляют ее вышестоящему прокурору.
   Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предложениями об изменении, дополнении, об отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому органу или должностному лицу, правомочному вносить такие акты. Иные прокуроры вправе обращаться с такими предложениями к органам или должностным лицам соответствующего или нижестоящего уровня. При установлении пробельности или иных недостатков действующих законов или иных нормативных правовых актов, устранение которых относится к компетенции вышестоящего государственного органа или должностного лица, прокурор входит с представлением о внесении необходимых предложений к соответствующему прокурору. В них содержится обоснование необходимости внесения таких предложений и их принятия.
   Прокуроры не только вправе, но и обязаны вносить такие предложения, если их принятие будет способствовать укреплению законности, развитию общественных отношений, защите прав человека и гражданина, т.е. выполнению задач прокуратуры.
   Такая информация представляется нижестоящими прокурорами вышестоящим прокурорам, компетентным обращаться к соответствующим субъектам законодательной инициативы с предложениями о внесении проектов законов. Предложения могут сопровождаться представлением законопроектов, подготовленных органами прокуратуры. По возможности вместе с предложениями по содержанию конкретных проектов и законодательных, а также иных нормативных предложений представляются необходимые анализ, расчеты и обоснование.
   Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуществляют Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации.*
   --------------------
   * См.: Указание Генеральной прокуратуры РФ от 22 февраля 1993 г. № 3/22 "Об участии органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в законотворческой деятельности"; Положение об управлении правового обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Утверждено 26 октября 1994 г.
    
   Проекты законов и законодательных предложений представляются вместе с обоснованием необходимости разработки будущих законов, оценкой их согласованности с действующим законодательством, предложениями о принятии подзаконных актов. При этом излагается прогноз ожидаемых социально-экономических и иных последствий принятия этих актов. Проект, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, представляется вместе с его финансово-экономическим обоснованием.
   Специфической формой участия Генерального прокурора РФ в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и порядке, определенных федеральным законом. Форма согласования используется как способ правового контроля за соответствием требованиям закона данного нормативного правового акта или решения управомоченного органа и принятия мер к устранению имеющихся недостатков регламентации в проекте.
   Так, согласно Федеральному закону "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" такие лица содержатся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания. Осужденные, отбывающие наказание в колониях и тюрьмах, задержанные по подозрению в совершении другого преступления, могут содержаться на их территории изолированно от осужденных, отбывающих наказание. Перечень таких тюрем и исправительно-трудовых учреждений министр внутренних дел согласовывает с Генеральным прокурором РФ (ст. 10).
   В соответствии с Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации" условия пропуска через границу выдворяемых иностранных граждан, а также лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение Государственной границы, как и граждан РФ, утративших документы на право въезда в РФ в период пребывания за границей, определяются ФСК РФ и транспортными министерствами, ведомствами РФ по согласованию с Генеральным прокурором РФ (ст. 14).
   Согласование с Генеральной прокуратурой РФ нормативных правовых актов осуществляется и в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
   Самостоятельной функцией прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Эта функция состоит в обеспечении согласованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями в сфере противодействия преступности. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений. Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация зачастую позволяет достигать кооперации, взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.
   Закон возлагает координацию деятельности правоохранительных органов (МВД, ФСБ, налоговой полиции и др.) на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. Этой деятельности прокуроров способствуют и правовые средства ее подготовки и реализации.
   Прокурор созывает координационные совещания, истребует статистическую и иную информацию, необходимую для эффективного анализа состояния законности, деятельности правоохранительных структур, которая используется в целях выработки согласованных мер борьбы с преступлениями в различных сферах, регионах. Закон устанавливает, что прокурор осуществляет и иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Такое Положение утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567.
   Координация осуществляется в целях наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению.
   В Законе о прокуратуре, в Положении о координации, в ряде других федеральных законов и иных нормативных актах определяются основные направления координационной деятельности правоохранительных органов. Прежде всего эти органы осуществляют совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью. На базе имеющихся данных и с учетом возможностей каждого правоохранительного органа организуется выполнение федеральной и региональных программ по борьбе с преступностью, разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений и иных правонарушений.
   По результатам проводимой правоохранительными органами работы подготавливается информация по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации, другим органам государственной власти соответствующего уровня, а также органам местного самоуправления.
   На правоохранительные органы возлагается также обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, а также разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.
   Специфическим аспектом координации, который реализуется непосредственно Генеральной прокуратурой РФ, является обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений.
   Правоохранительные органы всех уровней периодически изучают практику координации, распространяют положительный опыт.
   В координации деятельности по борьбе с преступностью участвуют органы прокуратуры, органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы налоговой полиции, таможенные органы, а также иные государственные органы, наделенные правоохранительными функциями (дознания, предварительного следствия, оперативно-розыскной деятельности, процессуального надзора (контроля) в уголовном судопроизводстве и др.).
   Координация деятельности правоохранительными органами осуществляется в следующих основных формах:
   • проведение заседаний координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
   • текущий обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
   • совместные выезды на места для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи нижестоящим правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;
   • создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;
   • проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению;
   • взаимное использование возможностей правоохранительных органов в повышении квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
   • оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью по основаниям и в порядке, предусмотренным законом;
   • издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и ориентировок, иных организационно-распорядительных документов;
   • издание совместных бюллетеней (сборников) и других информационных документов по обмену опытом деятельности по борьбе с преступностью;
   • разработка и утверждение согласованных полугодовых, а при необходимости — перспективных планов координационной деятельности.
   Для достижения цели координации осуществляется взаимодействие с судами.
   В отличие от функций как самостоятельных, хотя и тесно взаимосвязанных и взаимообусловленных видов деятельности, основные направления деятельности прокуратуры обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. По своей значимости выделяются постоянные направления деятельности и динамичные, конкретизирующие эти приоритеты с учетом состояния правовой ситуации в районе, городе, регионе, в стране в целом. К числу постоянных приоритетов относятся сферы правовых отношений, состояние законности в которых определяющим образом влияет на положение дел в целом. К их числу относится соблюдение законов при издании федеральными, региональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления правовых актов. Это понятно, если учесть, что такими актами обычно затрагиваются права и свободы многих граждан.
   Прокуратура не должна подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которые распространяется их компетенция. Акцент делается на надзор за исполнением всеми органами, организациями и должностными лицами их конституционной обязанности по обеспечению законности в деятельности подконтрольных и подчиненных им структур и на то, как они обеспечивают права и свободы граждан.
   Поэтому к числу постоянных приоритетных направлений относится надзор за исполнением законов прежде всего государственными органами, на которые возложено осуществление функций вневедомственного контроля за соблюдением законов, иных нормативных правовых актов (различные инспекции и другие контролирующие органы). Эти органы наделены многообразными полномочиями по выявлению правонарушений, применению различных, в том числе административных мер воздействия (наложение штрафа, приостановление определенной деятельности и т.п.).
   Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
   Поскольку данное направление деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина касается многих сфер правовых отношений, в различные периоды, с учетом состояния законности, выделяются отдельные сферы правовых отношений, на которых акцентируется внимание (трудовые, жилищные, пенсионные и иные права граждан).
   В этой связи к числу постоянно приоритетных относятся права и свободы несовершеннолетних граждан. В различные периоды повышенную актуальность приобретает соблюдение законодательства о приватизации в сфере налоговых, банковских, кредитно-финансовых и иных отношений.
   С учетом особенностей социально-экономической, криминогенной и иной ситуации в различных регионах страны могут выделяться разнообразные приоритеты деятельности органов прокуратуры. Зачастую это находит отражение в нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Федерации.
   Решение задач укрепления законности и правопорядка обеспечивается правовыми средствами всех функций прокуратуры.

 
< Пред.   След. >