YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Российский прокурорский надзор (Под ред. А.Я. Сухарева) arrow § 2. Современная прокуратура в Восточно-европейских странах
§ 2. Современная прокуратура в Восточно-европейских странах

§ 2. Современная прокуратура в Восточно-европейских странах

   Существенные изменения в процессе реформирования политической и правовой систем Восточноевропейских стран, входивших ранее в социалистическое содружество, осуществленные в конце 80-х—90-х гг. XX в., соответственно оказали влияние и на государственно-правовой статус прокуратур этих государств. При этом реорганизации зачастую осуществлялись без достаточной концептуальной проработанности основ и направлений реформирования, изменения в правовом статусе прокуратуры скорее отражали расстановку политических сил в обществе, чем реальные объективные потребности такого реформирования.
   Характерной особенностью правового статуса прокуратур в этих странах является ярко выраженная направленность их деятельности прежде всего на охрану прав и свобод граждан, тогда как ранее приоритет в значительной мере отдавался государству и обществу в целом.
   Повсеместно отмечается сохранение, а ряде случаев укрепление места и роли прокуратуры как государственно-правового института, свободного в значительной мере от политических пристрастий, и способного обеспечивать контроль за соблюдением законодательства, создающего условия для прогрессивного развития общества, защиты прав и свобод человека и гражданина.
   В Республике Болгария согласно Конституции 1991 г. прокуратура, наряду с судьями и следователями, причисляется к судебной ветви власти. В трактовке Конституции, прокуроры назначаются, перемещаются и освобождаются от должности Высшим судебным советом — независимым органом, членами которого являются представители судейского сообщества, прокуроры и другие юристы.
   Главный прокурор Болгарии назначается и освобождается от должности Президентом Республики по предложению Высшего судебного совета (ст. 129). Прокуроры и следователи становятся несменяемыми по истечении трехлетнего срока пребывания в занимаемой должности. Они освобождаются от должности только в случае ухода на пенсию, подачи заявления об отставке, вступления в силу приговора, которым назначено наказание в виде лишения свободы за умышленное преступление, а также при длительной, более одного года, фактической невозможности исполнять свои обязанности, (ч. 3 ст. 129).
   Прокуроры и следователи пользуются иммунитетом наравне с народными депутатами. Решение о лишении их иммунитета принимаются лишь Высшим судебным советом. Конституцией Республики Болгария определено, что структура прокуратуры соответствует структуре судов. В общей форме устанавливается, что Главный прокурор осуществляет надзор за законностью; он также осуществляет методическое руководство деятельностью всех прокуроров (ст. 126).
   Согласно Конституции (ст. 127) прокуратура следит за соблюдением законности. При этом она привлекает к ответственности лиц, совершивших преступления, и поддерживает обвинение по уголовным делам. На прокуроров возложен надзор за исполнением наказаний и иных мер принудительного характера.
   Важной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением законов при принятии правовых актов и принятие мер по отмене не соответствующих закону актов. В предусмотренных законом случаях прокуроры участвуют в рассмотрении гражданских и административных дел. Особенно значительны полномочия прокуроров в сфере уголовного судопроизводства, где велика вероятность нарушений прав и свобод граждан.
   Согласно Уголовно-процессуальному кодексу Болгарии прокурор квалифицирует преступление на предварительном следствии, по такой квалификации возбуждается уголовное дело и такая квалификация действует до начала судебного разбирательства. Прокурор вправе давать следователю указания по делу, обязательные для исполнения; он может истребовать дело от любого следователя и поручить проведение дополнительного или повторного расследования либо принять любое дело к своему производству и провести расследование в полном объеме. Прокурор решает вопросы о продлении сроков следствия, о направлении уголовного дела для рассмотрения в суд.
   Существенные полномочия принадлежат прокуратуре для обеспечения законности в приоритетных сферах правовых отношений, в том числе по вопросам законности в сфере управления государственной собственностью. На прокурора возлагается задача определить, имел ли место преступный умысел в действиях лица, обвиняемого в ненадлежащем управлении государственной собственностью, или же причиненный им ущерб был всего лишь результатом рискованного менеджмента, оправданного с позиций интересов бизнеса.
   Такую функцию в современный период прокуратура призвана осуществлять как "орган независимого надзора" за законностью, и ей доверено решать, какие действия по управлению государственной собственностью составляют злоупотребление властью, а какие были оправданы, хотя и причинили ущерб. При этом прокуроры не только вправе, но и обязаны действовать в соответствии со своей компетенцией, приостанавливать и объявлять незаконными акты приватизации государственной собственности даже в тех случаях, когда органы исполнительной власти, ответственные за проведение приватизации, не находили признаков правонарушений.
   Прокурор санкционирует проведение оперативно-розыскных действий (прослушивание телефонных и иных переговоров и т.п. ); он вправе в процессе предварительного следствия отстранить от исполнения обязанностей должностное лицо, допустившее серьезное нарушение закона. Закон о судебной власти (1994 г.) сохранил за прокуратурой полномочия, необходимые для обеспечения действенного надзора за соблюдением законов, с учетом нестабильности и динамичности процессов переходного периода.
   По Конституции Венгерской Республики, Генеральный прокурор этой страны и прокуратура обеспечивают охрану прав граждан, а также преследование за деяния, наносящие ущерб или создающие угрозу конституционному строю, безопасности и независимости государства (п. 1 § 51 разд. XI).
   Конституция четко формулирует функции, возложенные на прокуратуру: в установленных законом случаях она проводит следствие, осуществляет надзор за законностью исполнения наказаний. Прокуратура содействует обеспечению соблюдения законов всеми общественными организациями, государственными органами и гражданами. В случае нарушения закона прокуратура в порядке, предусмотренном законом, выступает в защиту законности (п. 3 § 51). Тем самым прокуратура ориентирована не только на обеспечение прав и свобод граждан, но и на соблюдение законов самими гражданами.
   Согласно Конституции Генеральный прокурор Венгерской Республики избирается Государственным собранием по предложению Президента Республики. Заместители Генерального прокурора назначаются Президентом Республики по предложению Генерального прокурора. Генеральный прокурор ответственен перед Государственным собранием и обязан отчитываться перед ним о своей деятельности. Другие прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором Венгерской Республики, который руководит системой органов прокуратуры и направляет ее работу. В Конституции особо оговорено, что прокуроры не могут принадлежать к партиям и заниматься политической деятельностью.
   С принятием Закона о внесении дополнений в Конституцию (№ XXXI/1989) расширились категории преступлений, которые полномочны расследовать органы прокуратуры: преступления, совершенные лицами, занимающими важные государственные посты, либо совершенные в отношении таких лиц (депутаты парламента, члены судейского сообщества и т.п.), а также расследование преступлений, совершенных должностными лицами полиции, сотрудниками иных правоохранительных органов. К подследственности прокуратуры относятся тяжкие воинские преступления (например, мятеж). Другие воинские преступления расследуются полицией. Законом о полиции (№ XXXIV/1994) предусмотрено, что только "с одобрения прокурора и в целях получения информации полиция может обещать не проводить расследования в отношении определенного правонарушения либо прекратить проведение расследования по уже возбужденному делу и заключить соглашение с обвиняемым, если подобное соглашение в большей мере служит интересам достижения целей закона и подразумеваемый интерес выше, чем интерес, защищаемый уголовным преследованием по данному конкретному делу". Таким образом, прокурор "санкционирует" сделку полиции с обвиняемым.
   В сфере деятельности пенитенциарной системы Венгрии прокуроры наделены значительными полномочиями. Они вправе дать указание начальнику места лишения свободы об освобождении заключенного из-под стражи, если их права и свободы были незаконно нарушены. Вместе с тем прокурорский надзор не распространяется на условия содержания заключенных и возможности образования и воспитания.
   Важное место в деятельности прокуратуры занимает поддержание обвинения от имени государства в уголовном судопроизводстве. Кроме того, прокуроры возбуждают производство в суде по гражданским делам, если заинтересованные лица не способны самостоятельно защищать собственные интересы. В сфере исполнения законов в процессе юридической деятельности органов государства и органов местного самоуправления полномочия прокурора не однозначные. С одной стороны, они определены широко: прокуратура может обращаться к любой юридической проблеме состояния законности. С другой стороны, в Венгрии различными исследователями признается, что эти полномочия прокуратуры в сфере "общего надзора" слишком слабы, а потому малоэффективны. Одной из основных причин при этом называют узкую определенность сферы административного судебного контроля.
   Прокуратура может направлять протесты на письменные акты административных органов, которые, по ее мнению, не соответствуют закону, либо в орган, издавший акт, либо в вышестоящий административный орган, решение которого является окончательным и может быть оспорено в суде лишь в исключительных случаях. Юридические нормы могут быть признаны недействительными только Конституционным судом по протесту прокуратуры. Применение оспариваемой нормы на время рассмотрения в Конституционном суде может быть приостановлено.
   Вместе с тем в арсенале надзорных средств прокуроров содержатся и такие, как предписание и предупреждение, широко используемые на практике. На прокуроров Венгрии возложен надзор за конституционностью законодательства. При этом прокуратура обращается в Конституционный суд с ходатайством о проверке соответствия норм закона Конституции страны. Как подчеркивают венгерские исследователи, это полномочие прокурора не отличается от аналогичного права обычных граждан.
   Кроме того, прокуратура уполномочена опротестовывать индивидуальные правовые акты, не соответствующие закону, издаваемые органами государственной власти, особенно при надзоре за законностью в деятельности внесудебных органов, рассматривающих определенные типы юридических споров, и органов, разрешающих конфликты, относящиеся к правам и обязанностям работников или членов кооперативов.
   При этом полномочия прокуроров органично дополняют деятельность Уполномоченного Государственного Собрания Венгрии, или омбудсмена. Согласно п. 1 § 32 Конституции Венгрии "Уполномоченный Государственного Собрания по гражданским правам проверяет или организует проверку ставших ему известными фактов нарушения конституционных прав и принимает меры для их восстановления". Уполномоченные вправе публично высказывать свои суждения и давать рекомендации.
   В Венгрии в ходе реформ также предпринимаются попытки превратить прокуратуру в орган исполнительной власти и тем самым подчинить правительству.
   В мае 1998 г. правительство предложило изменить Конституционный статус прокуратуры, подчинив ее Министерству юстиции, сохранив в то же время ее институциональную независимость. Однако эта поправка не получила поддержки в Парламенте.*
   --------------------
   * См.: Сикингер И. Прокуратура Венгрии. Конституционное право // Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3/28. С. 61.
    
   В Польше принятые 29 декабря 1989 г. поправки в Конституцию ввели новую редакцию ст. 64, в соответствии с которой "прокуратура стоит на страже законности и следит за расследованием преступлений". Генеральный прокурор одновременно является министром юстиции.
   В соответствии с новой редакцией ст. 64 Конституции внесены поправки в Закон о прокуратуре от 20 июня 1989 г. Согласно Закону прокуратура выполняет такие функции, как:
   • осуществление предусмотренных законом мер в целях правильного и единообразного применения законов в уголовном, административном и дисциплинарном судопроизводствах;
   • опротестование в судах незаконных административных решений и участие в судопроизводствах, связанных с определением соответствия таких решений закону;
   • дача заключений по законопроектам;
   • заявление требований об изменении или аннулировании незаконных постановлений местных органов государственной власти;
   • обращение в административный суд с заявлением об отмене и признании недействительными противоречащих закону постановлений органов местного самоуправления;
   • выполнение иных действий, предусмотренных законом.
   Последующими поправками к Закону о Прокуратуре* предусмотрено учреждение должности Национального прокурора, выполняющего функции заместителя Генерального прокурора.
   --------------------
   * Journal of Laws. 1996. № 77/367.

   При этом в законодательстве не решены должным образом вопросы подотчетности Генерального прокурора: непосредственно перед парламентом или главой исполнительной власти. Польский исследователь, член Конституционного комитета Лешек Вишневский отмечает, что непосредственная связь между Генеральным прокурором и правительством серьезно ограничивает возможности Генерального прокурора исполнять свои обязанности. "Приоритет отдается выполнению обязанностей министра юстиции. В качестве министра юстиции то или иное лицо оказывается подверженным политическому влиянию, в то время как прокурор должен подчиняться исключительно закону и действовать как составная часть системы правосудия".*
   --------------------
   * Bulletin. 1994. X. Р. 96—97. 

   В дискуссии в польском Сейме 5 сентября 1995 г. министр юстиции Ежи Яскерня сказал, что конституционализация прокуратуры чрезвычайно желательна, если не необходима, поскольку нельзя забывать, что "в демократическом правовом государстве роль прокуратуры существенно возрастает, поскольку право становится главным регулятором социальной жизни, а прокуратура является важным элементом системы обеспечения исполнения закона" (Bulletin. 1995. XXIV. Р. 22).*
   --------------------
   * Цит. по: Чешейко-Сохацки З. Прокуратура Польши. Конституционное право // Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3/28. С. 63.
    
   Согласно польскому законодательству, полиция и иные органы уголовного преследования действуют на основании постановления суда и прокуроров и осуществляют свою деятельность под их надзором. На прокуратуру также возложена обязанность обеспечивать уважение к закону, осуществлять надзор за законностью административных производств, за законностью в деятельности органов общественного самоуправления; представлять мнения по законопроектам; обращаться в Конституционный трибунал по поводу неконституционности законов. Как отмечалось, прокуратуру возглавляет Генеральный прокурор, являющийся одновременно министром юстиции. Отделы военной прокуратуры возглавляются Главным военным прокурором, действующим от имени Генерального прокурора. Основными подразделениями прокуратуры являются Служба Национального прокурора (аппарат прокурора страны) и соответственно его аппараты на апелляционном, окружном и районном уровнях. Служба национального прокурора является частью Министерства юстиции и возглавляется Национальным прокурором, чьи полномочия определяются Генеральным прокурором.
   Национальный прокурор, как и другие заместители Генерального прокурора, назначается на должность премьер-министром из числа прокуроров Службы Национального прокурора по представлению Генерального прокурора. Из состава Службы Национального прокурораформируются подразделения для обеспечения выступлений в Верховном суде, Высшем арбитражном суде или в Конституционном трибунале.
   Прокуроры освобождаются от должности по собственному желанию либо на основании постановления дисциплинарного комитета прокуратуры. Они смещаются с должности немедленно в случае совершения преступления. Генеральный прокурор вправе освободить от должности любого прокурора, которому дисциплинарный комитет дважды сделал выговор.
   Указания Генерального прокурора по вопросам предварительного следствия имеют руководящий характер и обязательны для всех органов, осуществляющих расследование.
   Прокуроры наделены иммунитетом и не могут быть привлечены к ответственности в судебном или административном порядке без согласия дисциплинарного комитета. Их задержание возможно только с согласия вышестоящего руководителя.
   Хотя прокурорам и запрещено занятие политической деятельностью, министр юстиции — Генеральный прокурор — может оказаться в силу различных причин не только членом партии, но и, как показал недавний опыт Ханны Сухоцкой, партийным лидером. Независимые польские исследователи делают вывод о настоятельной необходимости формирования "модели прокуратуры, которая гарантировала бы большую независимость этого института от политики и политиков. Эта задача тесно связана с усилиями, направленными на построение демократического, основанного на принципе верховенства права, государства и обеспечением надежной защиты прав и свобод граждан".* При этом учитывается расширяющаяся практика проникновения криминальных структур в стратегически важные государственные органы. Профессор Здислав Чешейко-Сохацки, например, считает важным, чтобы иерархия власти в прокуратуре основывалась на внутреннем профессиональном контроле, который способен лишь укрепить независимость прокуратуры от политики.
   --------------------
   * См.: Чешейко-Сохацки З. Указ. соч. С. 65.
    
   Конституция Румынии 1991 г. не придерживается строго принципа разделения властей. Она оставила неясным разграничение между органами различных ветвей власти. Глава 6 Конституции — "Судебная власть" содержит нормы, регулирующие деятельность как судов, так и прокуроров, которые при этом не входят в состав судебной власти. В ст. 130 Конституции "Роль прокуратуры" определяется, что:
   1) в судебной деятельности прокуратура представляет интересы всего общества и защищает правопорядок, а также права и свободы граждан;
   2) прокуратура осуществляет свои полномочия через прокуроров, образующих органы прокуратуры при условиях, установленных законом.
   Однако в отличие от судей Конституция не возлагает на прокуроров обязанность осуществлять свои полномочия открыто или публично, что подчеркивает самостоятельность прокуратуры.
   Согласно Конституции Румынии (1991 г.): "Прокуроры осуществляют свою деятельность в соответствии с принципами законности, беспристрастности и иерархического контроля, под руководством министерства юстиции. Функция прокурора несовместима с иной другой публичной или частной функцией, за исключением преподавательских функций в высших учебных заведениях" (ст. 131).
   Недостаточная определенность конституционного статуса прокуратуры позволяет некоторым румынским правоведам рассматривать ее в качестве составной части исполнительной ветви власти и предлагать внести соответствующие дополнения в Конституцию.
   Прокуроры назначаются на должность (как и судьи) Президентом Румынии по предложению Высшего совета магистратуры, который состоит из десяти судей и пяти прокуроров. Этот Совет избирается Парламентом страны сроком на четыре года. Пребывание в должности прокурора не ограничивается сроками. Согласно Закону об организации судейского дела (в редакции Закона 1997 г.) профессиональный статус прокуроров характеризуется "стабильностью". Высший совет магистратуры принимает все решения о продвижении по службе, переводе и наказании судей. Однако этот Совет не наделен таким правом в отношении прокуроров, надзор за деятельностью которых осуществляется органом, состоящим только из работников прокуратуры, что рассматривается важной гарантией недопустимости незаконного воздействия на прокуроров при выполнении возложенных на них задач.
   В сфере уголовного судопроизводства прокуроры наделены полномочиями санкционировать аресты (ордер на арест действует в течение 30 дней; последующее продление содержания под стражей осуществляется с санкции суда). Прокурор выдает ордер на прослушивание телефонных переговоров, на проведение обысков, которые не подлежат обжалованию в суд на любой стадии производства по делу. Окончательное решение прокурора по уголовному делу не подлежит обжалованию в суде.
   Генеральный прокурор наделен полномочиями вносить протесты на судебные решения по уголовным делам. В сфере гражданского судопроизводства такое право прокурора связано с наличием определенных оснований, в частности, "'когда суды выходят за рамки своей юрисдикции".
   Согласно Закону об организации судейского дела прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законов в учреждениях предварительного заключения под стражу и в тюрьмах и "обеспечивают соблюдение требуемых стандартов воспитания и безопасности" (ст. 27).
   В системе прокуратуры Румынии действует военная прокуратура, организация и деятельность которой регулируются специальным Законом № 34 1993 г. На военные прокуратуры возложено расследование преступлений, совершенных служащими полиции, военнослужащими и сотрудниками служб безопасности. Такие дела рассматриваются судьями военных судов.

 
< Пред.   След. >