YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Российский прокурорский надзор (Под ред. А.Я. Сухарева) arrow § 2. Участие прокурора в суде первой инстанции
§ 2. Участие прокурора в суде первой инстанции

§ 2. Участие прокурора в суде первой инстанции

   Прокурор может участвовать в суде первой инстанции, либо предъявляя иск (заявление), либо путем вступления в начатый процесс.
   Прокурор обязан инициировать возбуждение производства по гражданскому делу в суде, когда спор приобрел государственную или общественную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы регионов, значительной части населения или крупных трудовых коллективов.
   Выступать в защиту чужих интересов прокурор обязан в первую очередь, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение (ст. 27 Закона о прокуратуре).
   При реализации данного полномочия прокуроры используют его как эффективный способ устранения в судебном порядке нарушений законов, пресечения правонарушений, защиты прав граждан и охраняемых законом интересов организаций. Прокуроры действенно используют предоставленные им полномочия. Так, в 1999 г. ими всего по Российской Федерации было предъявлено свыше 230 тыс. исков, более 78% которых признаны судами обоснованными и удовлетворены.
   Закон не требует от прокурора аргументации государственных и общественных интересов, поэтому он вправе определить эти обстоятельства по своему внутреннему убеждению с учетом сложившейся практики и имеющимся по этим вопросам рекомендациям.
   Подобными исками чаще всего выступают иски о лишении и ограничении родительских прав лиц, не выполняющих своих обязанностей по воспитанию детей; о возмещении ущерба, причиненного производственной травмой; о взыскании ущерба с лиц, виновных в увольнении гражданина с явными нарушениями трудового законодательства; о возмещении ущерба, причиненного нарушениями закона об охране окружающей среды; о признании недействительными сделок, противоречащих закону, и т.д.
   В настоящее время в судебной практике наметились некоторые негативные тенденции, направленные на пресечение инициативы прокурора по возбуждению процесса.
   Так, прокурор обратился в суд с иском о взыскании заработной платы в защиту интересов гражданина, которому в течение ряда месяцев не выплачивалась заработная плата и не был своевременно произведен расчет при увольнении. Суд, отказывая прокурору в приеме искового заявления, мотивировал это отсутствием в иске подтверждения обстоятельств, свидетельствующих об общественном значении выявленного правонарушения и подтверждающих социальную незащищенность гражданина. Прокурорские работники, проявив принципиальность, добились отмены данного определения суда, лишь используя право Генерального прокурора РФ обратиться в Президиум Верховного Суда РФ с протестом в порядке надзора, в котором указывалось, что исходя из смысла ст. 41 ГПК РСФСР оценка характера нарушения, степени его влияния на общество, выбор меры прокурорского реагирования, в том числе обращения в суд с иском, являются исключительно правом прокурора, определяемым его внутренним убеждением. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ были отменены все судебные акты и дело возвращено для рассмотрения в суд первой инстанции, поскольку подобное ограничение полномочий прокурора при возбуждении гражданских дел в защиту прав граждан не основано на законе.*
   --------------------
   * См.: Законность. 1998. № 8. С. 8—10.
    
   В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 4 ГПК РСФСР по делам искового производства прокурор предъявляет в суд исковое заявление; по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, а также по делам особого производства — заявление. Кроме этого, прокурорами используется возможность защиты прав граждан с применением упрощенной процедуры выдачи судебного приказа, введенной в гражданское судопроизводство 27 октября 1995 г. Особенностью данной процедуры является наличие бесспорного требования заявителя и в связи с этим отсутствие необходимого судебного разбирательства. Это дает возможность значительно сократить время и затраты на рассмотрение заявления.
   Для выдачи судебного приказа прокуроры обращаются с соответствующими заявлениями. Часто ими используется эта процедура, например, по требованиям о взыскании начисленной, но невыплаченной заработной платы.
   Исковое заявление составляется прокурором с учетом требований ст. 126 ГПК РСФСР. Этому, как правило, предшествует кропотливая подготовительная работа, направленная на уточнение квалификации спорных материальных правоотношений, круга участвующих в деле лиц, а также фактических обстоятельств дела.
   Дела, возникающие из гражданско-правовых и административно-правовых отношений, вправе рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды, поэтому прокурор должен правильно определить подведомственность гражданского дела, учитывая характер спорного правоотношения и его субъектный состав. Кроме этого, исходя из особенностей подведомственности судов общей юрисдикции и созданных в качестве специализированных арбитражных судов, прокурор учитывает, что при объединении нескольких связанных между собой требований, из которых хотя бы одно относится к компетенции суда общей юрисдикции, а другие — арбитражного суда, то все требования подлежат рассмотрению в первом суде (ст. 28 ГПК РСФСР).
   Определяя, какой конкретно суд вправе рассматривать дело, прокурор руководствуется правилами подсудности: родовой (предметной), а также территориальной. По общему правилу подсудность гражданского дела определяется местом нахождения ответчика.
   С учетом современных изменений и усложнений отношений в сфере гражданского оборота появляется необходимость защиты интересов большого количества граждан, пострадавших от нарушений их прав и охраняемых законом интересов со стороны одного субъекта. Это повлекло появление в гражданском производстве нового вида исков — групповых исков, исков в защиту неопределенного круга лиц. Одним из преимуществ подобного иска вместе с серьезной экономией времени и средств, затраченных на защиту значительного количества пострадавших, является достижение социального эффекта, поскольку одновременно защищается как публичный интерес (например, пресекается незаконная деятельность какой-либо компании, предприятия, предпринимателя), так и частноправовые интересы (возможность последующего взыскания ущерба в пользу конкретных пострадавших).*
   --------------------
   * См.: Решетникова И. В., Ярков В. В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. М.—Екатеринбург, 1999. С.138—148.
    
   В российском законодательстве впервые возможность защиты неопределенного круга лиц была введена Законом о защите прав потребителей (ст. 46).
   При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда о признании деятельности незаконной. В случае обращения пострадавших потребителей с исками о возмещении ущерба, причиненного этими незаконными действиями, суд должен принимать в качестве преюдициальных факты как наличия незаконных действий, так и совершения их вполне конкретными субъектами. Эти обстоятельства, естественно, облегчают позицию истца, который обязан доказать лишь наличие причинной связи между незаконными действиями и наступившим ущербом, а также размер последнего.
   После Закона о защите прав потребителей возможность предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц предусматривается в ст. 26 Федерального закона "О рекламе" в случае нарушения рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем законодательства о рекламе, признания недействительными сделок, связанных с ненадлежащей рекламой; в ст. 91 Закона об охране окружающей среды при заявлении требований о прекращении экологически вредной деятельности, причинившей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству и окружающей природной среде.
   Таким образом, для подобных исков в защиту неопределенного круга лиц характерны следующие черты:
   1) защищается публичный интерес, персональный состав участников на стороне истца многочислен и неопределен, что не позволяет, как правило, привлечь всех потерпевших в качестве истцов;
   2) требования всех лиц, чьи интересы защищаются групповым иском, тождественны, совпадают также фактические и правовые основания требований, что определяет тождество предмета доказывания;
   3) наличествует общий ответчик;
   4) применяется единый общий способ юридической защиты, например, запрет совершения определенных действий либо обязывание совершить определенные действия;
   5) целью подобного иска является получение единого положительного результата в случае удовлетворения судом группового иска;
   6) для защиты частноправовых интересов каждому потерпевшему следует обращаться в суд с отдельным требованием;
   7) правовая регламентация защиты неопределенного круга лиц содержится в отдельных материальных законах;
   8) в гражданском процессуальном законодательстве отсутствует регламентация подобных исков.
   Возможность использования подобных исков прокурором позволяет скорейшим образом и с наименьшими затратами добиться восстановления нарушенных прав граждан и организаций. Такое право предусмотрено в Законе о прокуратуре (ст. 27), где, в частности, указывается, что если нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет или поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.
   При подготовке любого заявления или иска прокурор проверяет, имеются ли у лица, интересы которого защищаются, право на обращение в суд. При этом следует учитывать, что прокурор вправе обращаться в суд также в защиту недееспособных граждан.
   ГПК РСФСР содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии искового заявления (ст. 129). Процессуальный акт, выносимый при этом судом, — определение, которое может быть опротестовано прокурором.
   При подготовке иска прокурор формулирует предмет иска как существо требований, вытекающих из нарушенного или оспоренного материального субъективного права, а также основания иска, представляющие совокупность юридических фактов, подтверждающих правовую и фактическую обоснованность заявленного иска.
   Прокурор должен обеспечить полноту и аргументацию при подготовке и оформлении исков и заявлений в суд, представлять в суд необходимые и исчерпывающие доказательства, учитывая, что в соответствии с процессуальным законодательством каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений.
   В суды субъектов Российской Федерации заявления подготавливают управления (отделы) по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам территориальных прокуратур, а также военные, транспортные и иные специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам областей. Направляют заявления в указанные суды соответствующие прокуроры или их заместители.
   В настоящее время в связи с введением в судебную систему Российской Федерации института мировых судей подготовка исковых заявлений по гражданским делам, подсудным мировым судьям, будет возлагаться на районных и городских прокуроров.
   При подготовке искового заявления прокуроры учитывают, что правильные квалификация спорных правоотношений, определение круга участников процесса, а также определение предмета доказывания по делу имеют важное значение и способствуют принятию судом законного и обоснованного решения.
   Генеральный прокурор обязывает прокуроров принимать участие в судебном разбирательстве по заявленным ими искам и активно участвовать в исследовании доказательств, давая заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, руководствуясь принципами законности, состязательности и равноправия сторон.
   Второй формой участия прокурора в суде первой инстанции является вступление в начавшийся процесс для дачи заключения по существу спора.
   Основаниями подобного участия прокурора является, во-первых, прямое указание в законе. К таким случаям следует отнести дела о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 255 ГПК), о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным (ст. 261 ГПК), о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса РФ), об установлении усыновления (удочерения) ребенка (ст. 2634 СК), о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрический стационар (ст. 34 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании") и др.
   Во-вторых, прокуроры вступают в процесс, когда такая необходимость признана судом, о чем выносится определение (ст. 41 ГПК). Обычно суды используют участие прокурора по делам, представляющим значительную сложность с точки зрения разрешения правовых вопросов, а также по делам, представляющим значительную актуальность для региона.
   В-третьих, основанием для вступления прокурора в начавшийся процесс является его инициатива. В первую очередь к таким гражданским делам относятся дела о восстановлении на работе, о выселении граждан без предоставления жилого помещения, об освобождении имущества от ареста, о чем имеется указание Генерального прокурора РФ (Приказ № 1 от 5 января 1997 г.).
   Необходимость участия в рассмотрении судом иных дел определяется самим прокурором по его внутреннему убеждению с учетом задач охраны прав и законных интересов граждан, общества и государства, общественной значимости конкретного спора, сложности, состояния законности. В 1999 г. прокуроры участвовали в судах по 350 тыс. гражданских дел.
   Правовыми средствами реализации полномочий прокурора в суде первой инстанции выступают заявления, ходатайства, заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, заключение по существу дела в целом.
   Изменениями, внесенными в ГПК РСФСР 27 октября 1995 г., в исковое производство был введен институт заочного решения, поскольку ответчики часто злоупотребляли своими правами, затягивали процесс, не являясь в суд. Теперь суд вправе, рассмотреть дело в отсутствие надлежаще извещенных, но без уважительных причин не явившихся в судебное заседание ответчиков, соблюдая определенные законом дополнительные гарантии для них. Прокуроры, участвуя в процессе, используют право заявлять ходатайство о рассмотрении дела в порядке заочного производства, если для этого имеются соответствующие условия. В этом случае на прокуроре лежит обязанность контроля за соблюдением предусмотренных законом гарантий для ответчиков, в частности, отсутствия права истца изменять иск, увеличивать исковые требования, изменять состав лиц, участвующих в деле, а также за возможностью реализации права ответчика на упрощенную процедуру отмены заочного решения
   Заявление как одно из правовых средств воздействия прокурора используется им для постановки вопроса об отводе, для устных протестов на действия участников процесса, которые могут повлечь нарушение закона, и др. Своевременное и обоснованное заявление прокурора позволяет как предотвратить возможное нарушение закона, так и помочь суду своевременно его устранить.
   Ходатайства прокурора могут касаться самых различных вопросов: исследования доказательств, привлечения в процесс новых лиц, отложения разбирательства дела и т.д. При этом подобные ходатайства должны содержать указание целей (например, при представлении дополнительных доказательств), сформулированные вопросы (при назначении экспертизы), ссылки на нормы процессуального права. Ходатайства могут заявляться как в письменной, так и в устной форме.
   Заключения прокурора по вопросам, возникающим во время судебного разбирательства, помогают суду действовать в соответствии с законом. Эти заключения чаще всего делаются прокурором по ходатайствам других участников процесса и должны быть юридически обоснованными.
   Заключение прокурора по существу дела в целом завершает все судебное разбирательство. Прокурор выступает после прений сторон. В заключении прокурор должен в окончательном виде с учетом всех происшедших в ходе судебного разбирательства изменений дать, во-первых, юридическую квалификацию возникших между сторонами спорных материальных правоотношений. Во-вторых, в заключении прокурор анализирует фактическую обоснованность всех заявленных требований, высказывая свою позицию относительно юридических фактов, которые следует считать установленными в ходе судебного разбирательства. В-третьих, завершается заключение прокурора его выводами, касающимися возможного, с точки зрения прокурора, способа разрешения конфликтной ситуации.
   Заключение прокурора по существу дела не является обязательным для суда при вынесении решения. Однако практически в 98 % случаев суды соглашаются с позицией, высказанной прокурором в заключении, и выносят соответствующие решения.
   В гражданском судопроизводстве используется, кроме искового производства, производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, а также особое производство.
   В соответствии со ст. 231 ГПК РСФСР суды рассматривают дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий; по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан; по жалобам на отказ в разрешении на выезд из России за границу или на въезд в РФ из-за границы; другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции суда.
   Участие прокурора в рассмотрении этих дел также определено ст. 41 ГПК РСФСР и Законом о прокуратуре (ст. 22) и во многом совпадает с участием в исковом производстве. Следует, однако, учитывать, что обе эти процедуры имеют ряд особенностей.
   Дела, вытекающие из административно-правовых отношений, определяются наличием спора о праве, характеризующимся отношениями власти и подчинения. Производство по ним возбуждается подачей заявления или жалобы. Заявление прокурора в суд оформляется по тем же правилам, что и иск, в соответствии со ст. 126—127 ГПК РСФСР.
   По большинству этих дел значительно сокращен срок их рассмотрения (десять дней по обжалованию административных взысканий, действий и решений государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, не более трех дней по жалобе на неправильности в списках избирателей).
   Дела, вытекающие из административно-правовых отношений, рассматриваются с участием прокурора, если им инициировано возбуждение производства по делу подачей заявления либо в случае признания прокурором необходимости вступления в начавшийся процесс в силу его особой значимости для региона, для защиты государственных или общественных интересов либо социальной незащищенности обратившихся в суд граждан.
   Аналогичным образом осуществляется судебная защита по требованию прокурора о признании нормативного акта недействительным, что предусматривается ст. 22 Закона о прокуратуре.
   Подобное полномочие прокурора связано с введением судебного контроля за соответствием правовых актов органов представительной и исполнительной властей, а также должностных лиц закону как гарантии защиты прав граждан и организаций.
   В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятом 6 октября 1999 г., уточняется круг нормативных актов, которые вправе опротестовывать прокурор. В частности, указывается, что правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию прокурором или его заместителем в установленном порядке (ст. 27).
   Существуют определенные проблемы в этой области, и вызваны они отсутствием регламентирования процедуры рассмотрения этих дел в гражданском процессуальном законодательстве.
   В сложившейся практике эти заявления прокуроров рассматриваются по правилам разрешения дел, вытекающих из административно-правовых отношений (гл. 22 ГПК РСФСР), с изъятиями и дополнениями, установленными законами Российской Федерации. Применение подобной процедуры рекомендовано Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 апреля 1993 г. № 5 (с изменениями от 21 декабря 1993 г. и 25 октября 1996 г.) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону".
   При этом в суде общей юрисдикции не могут рассматриваться заявления прокуроров с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов, адресованных конкретным юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, поскольку эти дела подведомственны арбитражным судам (ст. 22 АПК РФ).
   В качестве оснований признания акта недействительным выступают следующие обстоятельства:
   1) издание акта органом или должностным лицом с превышением предоставленных полномочий;
   2) нарушение Конституции РФ и других федеральных нормативных актов при издании акта.
   В случае удовлетворения требований прокурора этот нормативный акт признается не порождающим правовых последствий со дня издания.
   Если при рассмотрении заявления прокурора будет установлено, что имеется спор о праве, подведомственный суду, заявление оставляется без рассмотрения, поскольку в этом случае прокурор обязан обратиться в суд с исковым заявлением.
   Предоставленные законом полномочия по предъявлению в суд заявлений о признании правовых актов недействительными прокуроры используют достаточно эффективно. Так, в 1999 г. прокуроры Российской Федерации предъявили в суды свыше 5 тыс. подобных заявлений, которые в 65 % случаев удовлетворены.
   Генеральным прокурором Российской Федерации в Указании от 5 мая 2000 г. № 93/7 "О применении статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г." прокурорам предложено в случае необоснованного отклонения протестов незамедлительно обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями о проверке соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному закону. В заявлениях ставится вопрос о признании таких актов противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению.
   Прокурором в порядке особого производства, также осуществляется защита прав и охраняемых законом интересов граждан.
   Особое производство — это порядок рассмотрения отнесенных к ведению суда дел, для которых характерно отсутствие спора о праве.
   Перечень дел, рассматриваемых судом в порядке особого производства, приведен в ст. 245 ГПК РСФСР. Это дела об установлении юридических фактов, о признании гражданина безвестно отсутствующим и об объявлении гражданина умершим; о признании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным; о признании имущества бесхозяйным; об установлении неправильностей записей в книгах актов гражданского состояния; по жалобам на нотариальные действия или на отказ в их совершении; о восстановлении прав по утраченным документам на предъявителя (вызывное производство). Кроме того, в таком же порядке рассматриваются дела об установлении усыновления (удочерении) ребенка; об эмансипации несовершеннолетних; о госпитализации граждан в психиатрический стационар в недобровольном порядке.
   Участие прокурора в рассмотрении дел особого производства происходит либо в форме обращения с заявлением в интересах других лиц, либо в форме вступления в уже начатое дело. Основания для вступления прокурора в процесс такие же, как и в исковом производстве — защита прав граждан, интересов общества и государства либо невозможность гражданина в силу состояния здоровья, возраста или по иным причинам защищать свои права и свободы.
   В силу закона прокурор в обязательном порядке участвует в рассмотрении гражданских дел о признании гражданина безвестно отсутствующим и об объявлении гражданина умершим; о признании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным; об установлении усыновления (удочерения) ребенка; о госпитализации граждан в психиатрический стационар в недобровольном порядке.

 
< Пред.   След. >