YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Административное право (Ю.М. Козлов) arrow § 2. Особенности метода административного права
§ 2. Особенности метода административного права

§ 2. Особенности метода административного права

   Административное право практически использует все методы правового регулирования. Вместе с тем определяющее влияние на выбор тех или иных средств правового воздействия на управленческие отношения оказывает реализуемая в этих отношениях исполнительная власть со всеми ее специфическими особенностями. При этом главное заключается в том, что происходит процесс юридического опосредования особого рода общественных отношений, в рамках которых одна сторона выступает в роли управляющей, а другая – в роли управляемой. Следовательно, речь идет о таких отношениях, в которых отсутствует юридическое равенство сторон, характерное, например, для отношений, регулируемых нормами гражданского права.
   Соответственно в регулируемых административным правом отношениях всегда в большей или в меньшей степени проявляется известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти, наделенный юридически властными полномочиями. Действует данный субъект подобным образом в силу того, что он выступает от имени государства и выражает публичный интерес. Отсюда и вытекает юридическое неравенство сторон в этих отношениях. В отличие, например, от гражданско-правовых сделок, в которых стороны находятся на одном правовом уровне, в управленческих отношениях волеизъявление субъекта исполнительной власти не может быть равнозначно волеизъявлению управляемой стороны. Вот почему общественные отношения, регулируемые административным правом, часто характеризуют в качестве властеотношений.
   Что скрывается за данной формулой? Не означает ли она, что управленческие отношения регулируются с помощью принудительных средств? Конечно нет, а потому необходимо выделить те специфические условия, которые непосредственно влияют на характер и способы административно-правового регулирования.
   Для административно-правового регулирования в целом наиболее характерны предписания (распоряжения), и запреты. И это понятно, так как обязательным участником регулируемых общественных отношений является официальный представитель государственной власти. Именно ему правом предоставлена возможность реализовать принадлежащий ему объем распорядительных прав в форме предписаний, которые являются обязательными для другой стороны. Так, приказ руководителя предприятия или учреждения обязателен для руководимых им работников, а нормативному акту федерального министерства обязаны подчиниться все лица и организации независимо от формы собственности последних, если они функционируют в подведомственной данному министерству сфере деятельности.
   Чем объясняется подобная ситуация? Прежде всего тем, что налицо практическая реализация принадлежащих тому или иному исполнительному органу или должностному лицу юридически властных полномочий, а это исключает в принципе договорный вариант взаимоотношений между управляющими и управляемыми. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что административно-правовое регулирование исходит из того, что ведущая роль отводится волеизъявлению одной стороны регулируемого отношения.
   В конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, соответственно наблюдается следующая картина. В одних случаях у участника отношения вообще нет полномочий, аналогичных полномочиям того или иного исполнительного органа (например, в отношениях между таким органом и гражданином). В других случаях объем юридически властных полномочий у одной стороны меньше, чем у органа (должностного лица), выступающего в роли субъекта государственно-управленческой деятельности (например, в отношениях между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами). Так, естественно, что у министерства объем распорядительных полномочий больше, чем у руководства подведомственных ему государственных предприятий.
   А это, в свою очередь, означает, что в сфере государственного управления складывается такой механизм регулирования, в котором юридический акт (волеизъявление), затрагивающий интересы граждан, предприятий, учреждений, негосударственных структур и т.п., не является результатом их взаимного волеизъявления (договора). Он исходит только от полномочного исполнительного органа или должностного лица. Последние в соответствии с нормами административного права, как уже подчеркивалось, наделяются компетенцией, в пределах которой они вправе в одностороннем порядке принимать определенные юридически обязательные решения. Значит, такого рода решения принимаются не по усмотрению органа (должностного лица), а в силу правовых установлений (закон, подзаконная правовая норма). Поэтому они и обязательны для того, кому адресованы. Конечно, в равной мере они обязательны и для самого исполнительного органа или должностного лица, принимающих эти решения. Таково наиболее полно выраженное юридическое взаимодействие сторон в управленческом общественном отношении.
   По существу, охарактеризованный механизм регулирования прямо вытекает из содержания требований государственной дисциплины и законности. В соответствии с ними в сфере государственного управления государством определяется официальная инстанция, полномочная решать возникающие в управленческой практике вопросы в одностороннем порядке, но непременно на основе закона и подзаконных административно-правовых норм независимо от того, по чьей инициативе эти вопросы возникают.
   Потребность в такого рода инстанциях очевидна. Гражданин, например, сам не может разрешить свою жалобу на неправомерные действия какого-либо административно-управленческого работника. Значит, необходимо определить, кто официально правомочен принять по ней юридически обязательное решение; иначе жалобу нельзя будет считать разрешенной. Решение же по жалобе принимается не в порядке соглашения между гражданином и исполнительным органом, а только в качестве реализации полномочным органом своей властной компетенции, которая заранее определена законом или подзаконной нормой. Так, установлено, что решения по такого рода жалобам принимаются вышестоящим органом (должностным лицом) по отношению к тому, чьи действия (включая правовые акты) являются предметом жалобы.
   Такая же картина наблюдается и в других вариантах регулирования управленческих общественных отношений. Так, установлено, что лицензии, т.е. разрешения на занятие определенного вида деятельностью (например, предпринимательством), выдаются полномочными исполнительными органами; регистрация ряда негосударственных образований осуществляется органами Министерства юстиции РФ и т.п.
   Во взаимоотношениях между органами исполнительной власти различного уровня действует принцип вертикальной соподчиненности, в соответствии с которым нижестоящий орган сам не вправе решать некоторые вопросы, поскольку они отнесены к компетенции вышестоящего органа. Он может проявить инициативу в постановке данного вопроса перед полномочной инстанцией. Так, для создания федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов в субъектах Российской Федерации требуется разрешение Правительства РФ.
   Однако наличие односторонних юридически обязательных предписаний не сводит административно-правовое регулирование к принуждению второй стороны управленческих отношений. Принуждение является крайним вариантом юридического воздействия на регулируемые общественные отношения и поведение его участников. Оно используется только тогда, когда допускается отступление от требований, сформулированных в предписаниях исполнительных органов (должностных лиц), а в более общей форме – при нарушении правовых норм. В подобных случаях наступает юридическая ответственность. Следовательно, юридическая обязательность односторонних предписаний не тождественна принуждению.
   Следует учитывать, что односторонность и обязательность волеизъявления субъекта исполнительной власти характерны не только для прямых предписаний и запретов, устанавливаемых нормами административного права. Эти особенности административного метода характерны и для дозволений, использование которых предписывается соответствующими административно-правовыми нормами. Механизм использования дозволительных средств в административно-правовом регулировании следующий.
   Во-первых, правовые нормы могут предоставить сторонам регулируемых управленческих отношений возможность выбора одного из вариантов должного поведения. Чаще всего данный метод используется для регулирования поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклониться от предложенного административно-правовой нормой выбора. Так, КоАП (гл. 2) устанавливает, что должностное лицо или орган, уполномоченные на применение мер административной ответственности к правонарушителям, вправе избрать одну из таких мер (например, предупреждение или наложение административного штрафа) либо решить вопрос о его освобождении от ответственности.
   Во-вторых, правовые нормы могут предоставить сторонам управленческих отношений возможность действовать (или не действовать) по своему усмотрению. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Так, гражданин сам решает вопрос, нужно ли ему обжаловать действия того или иного должностного лица, которые он оценивает как неправомерные. Он же самостоятельно решает и вопрос о том, в каком порядке подавать жалобу – в административном или судебном. Фактически дозволительный метод подобного рода носит характер официального, т.е. предусмотренного нормой административного права, разрешения на совершение определенных действий.
   Таковы особенности властеотношений.
   К их характеристике необходимо сделать еще одно существенное добавление. Дело в том, что и административное право предусматривает в определенных ситуациях возможность возникновения управленческих отношений, построенных на началах юридического равенства сторон. Вопрос о них требует специального рассмотрения, что и будет сделано далее.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

   1. Что понимается под методом административно-правового регулирования и каково его соотношение с предметом такого регулирования?
   2. Какие специфические особенности характерны для методов административного права?
   3. В чем суть дозволительных средств административно-правового регулирования?

 
< Пред.   След. >