YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Административное право (В.С. Четвериков) arrow 16.1. Система и структура органов исполнительной власти, их компетенция и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере экономики
16.1. Система и структура органов исполнительной власти, их компетенция и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере экономики

16.1. Система и структура органов исполнительной власти, их компетенция и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере экономики

   Разработку и создание эффективной организационной системы управления серьезно затрудняет отсутствие стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, отсутствие конституционного регулирования государственного управления, необходимого для четкого определения самой системы и структуры организации управления, функций, целей, задач и полномочий субъектов управления как одного из принципиально важных условий в организации их деятельности.
   Качество управления в сфере экономики зависит, прежде всего, от соответствия системы и структуры методам и формам деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, созданных для реализации объективных функций и задач управления. При этом до создания управленческих структур, определяется или выявляется перечень объективных функций управления в сфере экономики. А так как функции имеют объективный характер, то и разработка организационных структур для их реализации должна отличаться объективностью в плане адекватного отражения потребностей практики и стабильностью отношений в этой сфере с учетом преемственности положительного опыта и возможных изменений условий функционирования системы исполнительной власти. Зарубежный опыт показывает, что самое дорогостоящее мероприятие — это организационные и структурные изменения в системе учреждений государственного управления, так как это связано со значительными штатными перестановками, переподготовкой и повышением квалификации кадров, поэтому эти мероприятия вначале научно обосновывают, эксперименталь но проверяют, а потом осуществляют эти меры, но главное — это делается очень редко. В нашей же стране избрали и реализуют прямо противоположную концепцию, что приносит больше вреда, нежели пользы, так как частая реорганизация структуры ФОИВ не способствует повышению эффективно государственного управления, а наоборот дезорганизует управленческие отношения.
   В организации деятельности федеральной системы органов исполнительной власти большая роль отводится Правительству РФ и его Президиуму, образованному 26 августа 1999 г.
   В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона, принятым 17.12. 1997 г. в ред. 31.12. 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти России. Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую, исполнительную власть.
   Это коллегиальный орган общей компетенции на всей территории России.
   Основные принципы его деятельности: верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности to обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Полномочия Правительства РФ в сфере экономики — осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную, структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; управляет федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного, экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики России; обеспечивает функционирование оборонного производства России.
   В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; предоставляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает согласованные с Центральным банком РФ меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом России; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит ва-лютно-финансовой деятельностью в отношениях с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
   Большое значение имело бы принятие федеральных законов «О государственном управлении в Российской Федерации» и «О системе органов исполнительной власти Российской Федерации», так как конституционные положение (п. 2, ст. 77) о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации пока остается в большей мере политико-правовой декларацией. Это особенно важно на нынешнем этапе, когда сфера государственного управления резко сужается и параллельно этому идет сокращение структуры и штатов федеральных органов исполнительной власти, что само по себе очень необходимо, но не должно идти в ущерб государственному регулированию в негосударственной сфере.
   Подобные правовые акты регламентировали бы управленческие отношения в сфере разрешения особо актуальных общих, отраслевых, межотраслевых и региональных проблем. Особенно это важно при реализации многочисленных федеральных программ, финансируемых из госбюджета.
   Организация управления в сферах и отраслях обеспечена федеральными законами в разной степени. Организация управления экономикой обеспечена законами в меньшей мере, чем в социально-культурной и административно-политической сфере. Управление экономикой во многих случаях регламентируется указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и другими подзаконными актами. Основные причины, объясняющие, но не оправдывающие неблагоприятное положение в экономике, — это недостаточно научная обоснованность организации ее структур, противоречивость непрерывного процесса правовых реформ и их незавершенность, в результате чего создается нестабильность управленческих отношений в сфере государственного управления и другие признаки, что отмечают многие специалисты (2, с. 4345). В этих условиях нормальное правовое регулирование отношений организации управления экономикой является событием маловероятным. Органы исполнительной власти в нарушение законодательства больше оказывают платные административные услуги физическим и юридическим лицам, нежели осуществляют функции и задачи государственного управления. При таком ненаучном подходе мы имеем на практике преобладающую часть криминальной экономики, в особенно ее рентабельных отраслей и сфер. Федеральными законами определяются принципы организации деятельности в отраслях материального производства, а также сферы разграничения их компетенции и характер взаимоотношений между ними. На основе федеральных законов принимаются подзаконные акты, детализирующие эти управленческие отношения. Правительства РФ От 9 сентября 1999 г. приняло постановление «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ» на основе ФЗ «О Концепции об управлении государственным имуществом и приватизации в РФ»1. Указом Президента РФ от 06.12. 2002 г. № 1382 «О специализированном государственном учреждении по продаже приватизируемого федерального имущества» Правительству РФ в месячный срок поручено издать правовой акт, определяющий статус специализированного государственного учреждения по продаже приватизируемого федерального имущества. В систему органов управления в сфере экономического регулирования можно включить следующие основные министерства: 1) экономического развития и торговли; 2) финансов; 3) антимонопольной политики и поддержки предпринимательства, 4) имущественных отношений; 5) по налогам и сборам; 6) промышленности, науки и технологий; 7) по атомной энергии; 8) путей сообщения; 9)транспорта; 10) сельского хозяйства; 11) природных ресурсов; 12) энергетики; 13) связи и информатизации.
   Организация структурных подразделений органов исполнительной власти, государственного управления, как правило, реализуется руководством в процессе административной практики и закрепляется подзаконными правовыми актами. Статус структурных подразделений органов исполнительной власти, государственного управления обычно определяется положениями о них, утверждаемыми полномочным органом (должностным лицом). К сожалению, в настоящее время практически нет правового разграничения правового статуса органа и должностного лица, а правовой объем их разный, и эта неясность тоже не способствует повышению эффективности осуществления функций и задач государственного управления. Положения о ФОИВ, в соответствии с Конституцией РФ, отнесенных к его компетенции, утверждается указом Президента РФ, в остальных случаях — постановлением Правительства РФ. Положения представляют собой правовые акты управления, комплексно регламентирующий внутреннюю организацию системы и структуру конкретного органа исполнительной власти, его цели, функции, задачи, формы и методы деятельности. Г осударственное управление в сфере экономической деятельности осуществляется соответствующими органами исполнительной власти и их должностными лицами. Их компетенция и принципы деятельности определяются законами и другими подзаконными актами.
   Особую актуальность приобретает проблема совершенствования правоохранительной деятельности. Как отметил Президент РФ на расширенном заседании в Прокуратуре РФ 11 февраля 2002 г., без разрешения проблем совершенствования правоохранительной деятельности в стране не будут решены основные социально-экономические задачи.
   Президент РФ представляет Россию fl международных отношениях, ведет переговоры и подписывает международные договоры и, естественно, при этом может оказывать влияние на содержание договоров, в том числе касающихся различных аспектов экономической политики. Большие полномочия Президента РФ в реализации функций подбора и расстановки руководящих кадров федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства России; по предложению Председателя Правительства РФ, он назначает на должность и освобождает от должности его заместителей и федеральных министров, в том числе осуществляющих руководство хозяйственными отраслями и сферами управления; формирует совещательный орган - Совет безопасности, который рассматривает многие вопросы, касающиеся хозяйственной сферы, и осуществляет руководство им. Президент РФ реформировал институт своих полномочных представителей в субъектах Российской Федерации, которые за последние два года достаточно эффективно провели работу по приведению правового поля России в соответствии с Конституцией РФ; формирует Администрацию Президента РФ; представляет Государственной Думе кандидата для назначения на должность Председателя Центрального банка России и ставит вопрос об освобождении его от должности и осуществляет другие административные полномочия.
   Президент РФ осуществляет также оперативный контроль за экономической деятельностью Правительства России и других ФОИВ, отменяет постановления и распоряжения Правительства РФ, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, Президент РФ вместе с Правительством РФ обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4. ст. 78 Конституции РФ), то есть де-факто он реализует функции высшего должностного лица органов исполнительной власти страны; он принимает решение об отставке Правительства, вправе отменять его постановления и распоряжения и приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случаях противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (часть 2. ст. 77 Конституции РФ).
   Обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ может использовать определенные согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. При недостижении согласованного решения он может передать дело для разрешения спора в Конституционный Суд РФ.
   Правительство России в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» принятым 17 декабря 1997 г. (в ред. 31.12.1997 г.) осуществляет исполнительную власть в стране. Правительство РФ реализуют основную экономическую политику страны. Особое значение имеет принятое постановление Правительства от 17.02.2003 г. № 108 «Об установлении переходного периода для введения общероссийского классификатора видов деятельности». В течение 2003—2004 гг. будет проведена подготовка официальной статистической информации, проектов государственных прогнозов и мониторинг социально-экономического развития страны.
   Согласно ст. 114 Конституции и ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ»:
   • правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе России бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе России отчет об исполнении федерального бюджета;
   • осуществляет регулирование экономических процессов;
   • обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
   • прогнозирует социально-экономическое развитие, разрабатывает и осуществляет программы приоритетных отраслей экономики;
   • вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;
   • осуществляет управление федеральной собственностью;
   • разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества;
   • осуществляет общее руководство таможенным делом;
   • принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;
   • формирует мобилизационный план экономики России, обеспечивает функционирование оборонного производства.
   • обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики;
   • осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и указами Президента РФ.
   ФКЗ «О Правительстве РФ» определено, что оно:
   • осуществляет управление экономическими и социально-культурными процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, демонополизации экономики, реализации правового механизма рыночной экономики;
   • способствует осуществлению мер по укреплению денежной и кредитной систем, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен, обеспечению гарантий законодательно установленных размера оплаты труда и уровня социального обеспечения;
   • организует разработку и исполнение федерального бюджета, а также прогнозов экономического и социального развития России и важнейших федеральных программ;
   • обеспечивает в соответствии с законами и указами Президента РФ нормативное регулирование и руководство органами исполнительной власти по защите прав собственности на всей территории России;
   • осуществляет меры по развитию науки и техники, рациональному использованию и охране природных ресурсов;
   • координирует работу органов государственного управления по проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ межреспубликанского (федерального) и международного значения, принимает меры по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий; осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности.
   Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. указа Президента РФ от 25.11.2003 г. № 1389. Структура ФОИВ детально рассмотрена в главе 1, параграфе 3 и составляет 23 федеральных министерства, из которых 5 непосредственно подчинены Президенту РФ, 7 Государственных комитетов РФ, 2 федеральные комиссии России, 10 федеральных служб, 5 из которых подчинены непосредственно Президенту РФ (более подробно было рассмотрено выше).
   Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов ФОИВ осуществляется после консультаций с органами исполнительной власти субъектов РФ, финансирование этих органов, в основном, осуществляется из средств федерального бюджета. Например, постановлением Правительства РФ от 16 сентября 1999 г. № 1044 «О территориальных органах Министерства природных ресурсов РФ» создан территориальный орган ФОИВ, который по существу реализации своих полномочий является уже органом государственного управления, т.к. не имеет права принимать нормативные правовые акты от имени министерства1. Они не наделены только правом принимать нормативные акты. Поэтому их в полной мере нельзя называть органами исполнительной власти, т.к. им эти функции делегированы частично. Компетенция исполнительной власти по предметам ведения субъектов РФ включает в себя:
   • собственные предметы ведения и полномочия;
   • предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совместному ведению с федеральными органами;
   • полномочия по взаимодействию с федеральными органами;
   • отдельные полномочия, делегированные ФОИВ;
   • полномочия по взаимодействию с органами местного самоуправления; так, последние согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.
   На практике же органы исполнительной власти субъектов РФ свои взаимоотношения с местными органами самоуправления строят как со своими территориальными органами с учетом ст. 132 Конституции РФ. Особо от субъектов РФ и местного самоуправления на практике рассматривается проблема регионального управления. Часто оно отождествляется с управлением в границах территорий субъектов РФ и местного самоуправления. Например, постановлением Правительства города Москвы от 3.12. 2002 г. № 981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы — Управ районов» закреплена трехзвенная система органов исполнительной власти города по осуществлении функций и задач государственного управления. Кроме того, представление о регионах и организации государственного управления в них часто увязывается с экономическими и климатическими условиями, национальным составом населения, экономическими зонами другими. В Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденной указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 под регионом понимается часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национальных, культурных и иных условий. Регион может совпасть с границами территории конкретного субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ.
   Организационное обеспечение связей Федеральных органов исполнительной власти с территориальными органами исполнительной власти возможно в различных вариантах:
   • создание органов государственного управления специализирующихся по конкретным связям;
   • образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов;
   • возложение этих функций на другой государственный орган;
   • создание в регионах вышестоящими государственными органами своих органов, взаимодействующих с родственными органами других регионов. Регионы нашей страны существенно отличаются друг от друга объективными особенностями, и в рамках единого государства нельзя не учитывать этих обстоятельств в политике и практической деятельности.
   Многие национальные конфликты нашего времени часто порождаются региональными проблемами. Как показывает опыт истории, принцип смешанного федеративного устройства России (национального и административно-территориального) будет и впредь порождать напряженность и конфликты. В государственном устройстве России, на наш взгляд, целесообразно было бы поэтапно вернуться к административно-территориальному принципу устройства Российской Федерации. Подобные положительные примеры имеются в зарубежном опыте (США, Германии, Испании, Англии и др.). Этим будет существенно ослаблена почва национализма, при условии строгого обеспечения равных прав, не только конституционных, но и административных, свобод и законных интересов граждан, проживающих в разных губерниях независимо от национальности, тем более, что в паспорте теперь нет графы «национальность».
   Административно-территориальное деление должно быть ориентировано на крупные экономические регионы, их основой преобразования должны стать федеральные округа.
   Краевая, областная администрация как исполнительная власть субъектов РФ в своей экономической деятельности руководствуется Конституцией РФ по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72) и вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 72). То есть все вопросы, не указанные в ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ находятся в полном государственном ведении субъектов РФ в лице их представительных и исполнительных органов. Большое значение в правовом регулировании деятельности исполнительной власти субъектов РФ имеют, указанные выше, Федеральные законы от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ и от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ. Администрации обеспечивают осуществление общих для края, области задач социально-экономического развития, исполнение на местах российских законов и актов, принятых Президентом и Правительством страны, а также обеспечивает связь между органами государственного управления и органами местного самоуправления. Закон определяет полномочия краевой, областной администрации в областей планирования, бюджета, финансов и учета, управления собственностью, сельским хозяйством, использования земли и других природных ресурсов, охраны природы, строительства, транспорта, дорожного хозяйства и связи, коммунального и торгового обслуживания.
   Компетенцию поселений, районной, окружной городской и внутригородских муниципальных образований в сфере хозяйственной деятельности по предметам местного значения определяет Закон от 06.10 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который за исключением некоторых норм и положений вступит в силу с 1.01.2006 г. Основное участие в экономических преобразованиях принимают предприятия. Их администрация (руководитель и его заместители), хотя и не является в полной мере органом государственного управления, но выполняет важные экономические и иные функции, направленные на удовлетворение материальных и других потребностей граждан, общества и государства.
   В новых экономических условиях предприятие является основным экономическим субъектом, созданным для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Оно самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью. Организационноправовой формой предприятия может быть акционерное общество.
   Акционерное общество - это коммерческая организация открытого или закрытого типа. Учредительным документом общества является его устав, принятый на учредительном собрании.
   Акционерное общество подлежит государственной регистрации. Однако в законе нечетко определены формы влияния или воздействия государства на деятельность этих обществ. Органы исполнительной власти регламентируют те вопросы, по которым установлены нормативно правила (финансовые, экологические, санитарно-эпидемиологические и другие). Не определена и ответственность акционерных обществ перед государством. В этом отношении более значимы ст. 49, 51, 56, 57 ГК РФ. Классификация предприятий проводится в законодательстве прежде всего исходя из форм собственности (согласно ст. 8 Конституции в стране «признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»), а также по организационноправовым формам, в которых они образованы.
   В гл. 4 ГК РФ выделяются следующие организационно-правовые формы предприятий: хозяйственные товарищества и общества; производственные кооперативы; государственные и муниципальные унитарные предприятия; некоммерческие организации.
   Федеральным законом от 8.05. 1996 г. № 41-ФЗ «О производственных кооперативах» регламентированы отношения этих коммерческих организаций в производственной и иной хозяйственной деятельности, порядок их образования и прекращения деятельности. Особенности создания и деятельности сельскохозяйственных производственных кооперативов определяются законом о сельскохозяйственной кооперации.

 
< Пред.   След. >