YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Административное право и процесс: Полный курс (Ю.А. Тихомиров) arrow § 1. Состав и целостность административного права
§ 1. Состав и целостность административного права

§ 1. Состав и целостность административного права

   Административное право является одной из наиболее развитых и мощных отраслей права и законодательства. Оно охватывает обширный и очень разнообразный нормативный массив, позволяющий “пронизывать” и регулировать разные стороны государственной и общественной жизни. Еще раз подчеркнем: административное право играет в правовой системе системообразующую роль. Во-первых, оно представляет и выражает один из двух главных методов правового регулирования, а именно императивный, повелительный. Другой базовый метод - диспозитив-ный - олицетворяется нормами гражданского права. Поэтому административное право есть фундаментальная базовая отрасль права. Ее своеобразное объединение в треугольник “конституционное право - административное право - гражданское право” формирует фундамент всей системы права.
   Во-вторых, административное право служит своего рода “материнской отраслью” прежде всего для отраслей публичного права, “пропитывая” и поддерживая их своими подотраслями, институтами и нормами. Например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в частности экологическое право, насыщаются нормами административного права применительно к той сфере регулирования, где именно императивность дает наибольший эффект.
   Все это предъявляет повышенные требования к построению системы административного права. Приходится руководствоваться при этом достижением таких целей, как обеспечение устойчивой системы органов исполнительной власти, эффективного регулирования общественных отношений с помощью функциональных режимов, гарантирование реализации прав и свобод граждан при одновременной охране публичных интересов и общественного порядка. Достижение указанных целей способствует в конечном итоге эффективному административно-правовому воздействию на общественные процессы и стабильности государственных институтов. Общественная практика и здесь служит критерием социальной эффективности отрасли права, и нечему удивляться, если неудачно построенная и хаотично развивающаяся отрасль административного права не оказывает на реальную жизнь того влияния, к которому оно предназначено.
   Отсюда еще одно требование к системе административного права, а именно необходимость ее строгой внутренней упорядоченности и согласованности. Системная целостность отрасли придает ей устойчивость и одновременно способствует целеустремленному и гармоничному развитию. Диспропорция и внутренние юридические противоречия не только ослабляют потенциал административного права как такового, но и ведут к его дисбалансу с другими отраслями права.
   Традиционное построение системы административного права оказалось столь несокрушимым, что сохраняется во всех последних учебниках, книгах и статьях по административному праву, опубликованных в 1993-2001 гг. Оправдано ли это? По нашему мнению, устойчивость общей части административного права можно объяснить преемственностью его основных элементов и средств воздействия. Хотя и в ней желательны модификации, отражающие скорее настоящее и будущее время, нежели прошедшее. Выделение и существование особенной части едва ли оправдано в современный период по двум причинам.
   Как уже отмечалось, изменилось содержание административного права, которое ныне регулирует не только собственно управленческие отношения. Развитие отраслей и сфер нельзя рассматривать и оценивать только через призму управления, поскольку в них сильнее развиваются гражданско-правовые средства регулирования и начала саморегуляции. Да и сами отрасли, сферы начинают приобретать права гражданства и постепенно превращаться сначала в самостоятельные отрасли законодательства, а затем и права. Ведь социальное право в широком смысле становится в один ряд с публичным и частным правом.
   Можно было заметить и еще одно обстоятельство. Административное право фактически не делилось на подотрасли. В общей части таковых, по сути дела, не было, а в особенной части их заменяли институты, построенные сообразно отраслевому делению не по правовому критерию, а по экономико-управленческому (в основу бралась классификация отраслей и сфер народного хозяйства). Отрасль права в итоге оказывалась нечетко структурированной и плохо системно упорядоченной.
   При определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться прежде всего от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности.
   Отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления в сферах и отраслях.
   Еще раз подчеркнем: необходимо различать систему административного права и систему административно-процессуального законодательства. Естественно, в основном и главном они совпадают - по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям. Все же система административного права, будучи отражением науки административного права, идет как бы впереди и служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства. Последнее представляет собой структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов.
   Теоретическая модель, нередко окрашенная субъективными тонами ученых, исследователей, как бы порождает этот массив, но между ними всегда были, есть и будут несоответствия и отклонения. Не всегда научная теория, ориентированная на правовое познание, верно отражает потребность административно-правовой практики. Довольно часто политики и государственные органы принимают акты преимущественно по соображениям политических и иных интересов, практических задач. Законодательство и весь административно-правовой массив нередко строятся и развиваются ситуационно, а научные теории лишь позднее их либо корректируют, либо объясняют, либо критикуют. Есть совпадения, но имеются и различия между структурами административного права и административного законодательства, их подотраслями и институтами.
   К подотраслям административного законодательства можно отнести:
   а) “Органы исполнительной власти” с выделением институтов “Федеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)”, “Федеральные министерства”, “Иные федеральные органы государственной власти”, “Органы исполнительной власти субъектов РФ (общие вопросы)”, “Виды исполнительных органов субъектов РФ”. Заметим, что в соответствующих классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;
   б) “Государственная служба (общие вопросы)” с выделением институтов “Государственная служба в федеральных государственных органах”, “Государственная служба в государственных органах субъектов РФ”, “Государственная служба в государственных учреждениях и предприятиях”;
   в) “Административно-правовые режимы” с институтами “Чрезвычайное положение”, “Военное положение”, “Таможенный режим”, “Функциональные режимы”;
   г) “Регистрационно-легализующая деятельность” институтами “Государственная регистрация”, “Лицензирование”, “Стандартизация” и т.п.
   д) “Государственное управление в сферах государственной жизни” с институтами “Разграничение функций между органами РФ и органами ее субъектов”, “Компетенция органов исполнительной власти”, “Принятие решений” и т.п. Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культуры, обороны и т.д.);
   е) “Контрольно-надзорная деятельность” с институтами “Учет”, “Контроль”, “Надзор”.
   Целый ряд институтов административного права и законодательства может подразделяться на пединституты. Но и это деление для них не всегда совпадает. Либо научная концепция обгоняет практику развития законодательства, либо наоборот.
   В рамках административного права выделяемое админитра-тивно-процессуальное законодательство также делится на “Административные процедуры”, “Процедуры обеспечения прав граждан в управлении”, “Административное правонарушение и административная ответственность”, “Производство по административным делам”, “Административная юстиция” и иные соответствующие институты. Подробнее об этом будет рассказано в разд. V. Пока же, кроме Кодекса об административных правонарушениях, почти нет продвижения вперед в данной сфере.
   Особо подчеркнем необходимость строго системного построения административного права в теоретическом и практическом планах. Членение отрасли на подотрасли, институты, пединституты, акты, нормы отражает не просто их связь, но также и связь субординированную. Намеченное соотношение частей отрасли должно служить основой для ее пропорционального и гармоничного развития. Диспропорции и нарушения естественных связей порождают юридические коллизии и дисбаланс.
   Например, недооценка принципов административно-правового регулирования привела в первой половине 90-х гг. к явному умалению роли механизмов государственного управления федеральной собственностью и значения нормативной регуляции экономико-рыночных отношений физических и юридических лиц. Правовая поддержка и защита предпринимателей подменяется произволом и коррупцией чиновников.
   Потеря стратегии государственного развития и противоборство политических сил в ее определении привели к разновременному принятию законов об органах исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов. Подчас “частные акты” об информации обгоняли “базисные акты”. Нередко выборы губернаторов проходили без уставов областей, без законов об их статусе. Эти уроки нужно учитывать и в настоящем, и в будущем.
   Сделаем акцент на развитие административного и административно-процессуального законодательства. Через призму их конституционного основания в п. “к” ст. 72 Конституции РФ обе отрасли законодательства отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Вопрос в том, каковы их система, источники, связи между собой и с другими отраслями, каковы ближайшие и отдаленные перспективы принятия соответствующих законов.
   Еще один вопрос связан с одобренным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. классификатором правовых актов. По нашему мнению, в предложенном проекте отражены разные основания классификации правовых актов. Выделение наряду с предметно-функциональным основанием только отрасли гражданского права и неясной по объему рубрик “Конституционный строй” и “Основы государственного управления” привело к умалению роли административного права. Между тем именно “дуэт” гражданского и административного права позволяет дать комплексную характеристику форм и объемов правового регулирования. В связи с этим рекомендовано строить систему классификации на основе базовых административно-правовых и гражданско-правовых регуляторов. Перенесение их из упомянутого классификатора отраслей законодательства во все рубрики классификации актов дает прочную научную основу.
   Предстоит более точно урегулировать сочетание общих административно-правовых и гражданско-правовых регуляторов и их отражение в каждой из предметно-функциональных сфер. Применительно к первой группе можно выделить акты: а) об исполнительных органах государственной власти; б) о государственной службе; в) об административных режимах; г) об административных правонарушениях и административной ответственности; д) об обеспечении участия граждан в государственном управлении (жалобы, информация, обращения и т.п.).

 
< Пред.   След. >