YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Административное право и процесс: Полный курс (Ю.А. Тихомиров) arrow § 3. Виды административно-правового регулирования
§ 3. Виды административно-правового регулирования

§ 3. Виды административно-правового регулирования

   В законах определяются общенормативные характеристики государственного регулирования, которые распространяются на многих субъектов права, включая субъекты административного права, охватываются разные виды или уровни правового регулирования - законодательного, подзаконного, договорного, локального. При этом в различных законах можно обнаружить и немало специфических моментов в закреплении государственного регулирования, особенно его объемов и методов. Хорошо, когда специфика оправдана особенностями воздействия на объекты управления, и плохо, когда возникающий “разнобой” происходит из-за слабой научной основы данного явления.
   В принятом в июне 1997 г. ФЗ “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” расширены права государства в сфере управления предприятиями с долей государственной собственности и контроля за самими приватизационными процессами.
   В ФЗ “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” государственное регулирование как понятие и механизм не выделены в самостоятельную часть закона. Но немало его элементов - финансирование, образовательные стандарты, лицензирование и др. содержатся в тексте закона.
   Другой юридический вариант можно обнаружить в ВК РФ. В разд. III “Государственное управление в области использования и охраны водных ресурсов” есть гл. 9 “Сфера государственного управления в области использования и охраны водных ресурсов”. В ней имеется ст. 84 “Государственное регулирование водохозяйственной деятельности”, хотя в главе содержатся и другие средства регулирования. Глава 12 посвящена экономическому регулированию использования, восстановления и охраны водных ресурсов - принципы, платность, сбор за выдачу лицензий и т.д. Особо выделим экономическое стимулирование рационального использования и охраны водных ресурсов (ст. 127).
   В соответствии с нормой ФЗ “Об использовании атомной энергии” о государственном регулировании безопасности использования атомной энергии соответствующие функции возложены постановлением федерального Правительства на Минздрав, МВД, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности и Федеральный горный и промышленный надзор.
   Рассмотрим в связи с этим зарубежный опыт. Интересен германский Закон “О телекоммуникации”, принятый Бундестагом ФРГ 25 июля 1996 г. Цель закона - содействие конкуренции посредством регулирования в области телекоммуникации и обеспечения повсеместного предоставления соразмерных и достаточных услуг. Определены Цели и содержание регулирования - защита интересов пользователей и сохранение тайны телеграфно-телефонной связи, обеспечение на основе равных возможностей конкуренции в данной сфере, обеспечение повсеместного предоставления основных телекоммуникационных услуг по общедоступным ценам, содействие предоставлению таких услуг при публичных учреждениях, защита интересов общественной безопасности. Средствами регулирования являются лицензии, обеспечение универсальной службы, регулирование тарифов, сертификация. Большое внимание уделено защите интересов клиентов. В частности, § 40 предусматривает право на возмещение ущерба и прекращение противоправных действий.
   В США гибкость методов административно-правового регулирования достигается за счет сочетания императивных, гражданских и модельных норм (для законов и актов штатов). Например, в модельном Законе “О предпринимательских корпорациях” (1984 г.) установлены как порядок представления документов и требования к ним, сборы за регистрацию, иные услуги, так и диспозитивные нормы об учредителях, целях и полномочиях корпораций, об их зарегистрированных офисах и представителях, об акциях и т.п. Законодательный орган штата вправе изменять или отменять положения данного закона - в этом его рекомендательный смысл.
   Есть и ограничивающие механизмы регулирования. В Своде законов (титул 15, гл. 1) объединены законы - с 1890 по 1976 гг. - о монополиях и объединениях, ограничивающих торговлю. В Министерстве юстиции есть Антитрестовское управление. Федеральной торговой комиссии субъекты права обязаны представлять сведения о предстоящем слиянии и т.п., она вправе издавать обязательные регламентирующие правила.
   В России появилось много актов о государственной поддержке, свидетельствующих о селективности регулирования. Рассмотрим содержание ФЗ “О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации”, принятого ввиду кризисного состояния кинопроизводства и проката фильмов. Дано нормативное понятие “национального фильма” (ст. 4). Урегулированы такие меры государственной поддержки, как принятие актов в данной сфере, частичное государственное финансирование производства, проката и показа национальных фильмов, льготное налоговое, таможенное, валютное регулирование деятельности киноорганизаций. Правительство возлагает полномочия по осуществлению государственной поддержки на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (ст. 5).
   Государственному регулированию с помощью законов, указов и постановлений подлежат и другие отрасли, подотрасли. В связи с этим напомним о федеральных законах “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции”, “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности”.
   В целях стабилизации финансово-экономического положения организаций лесопромыгиленного комплекса РФ, поддержки отечественных товаропроизводителей лесобумажной продукции, обеспечения эффективности ее экспорта, повышения социальной защищенности работников отрасли и дальнейшего углубления структурной перестройки в лесопромышленном комплексе Правительство РФ приняло 9 января 1997 г Постановление “О мерах государственной поддержки организаций лесопромышленного комплекса Российской Федерации”.
   Выделим в нем намеченные меры. К ним относятся: разработка программы структурной перестройки организаций лесопромышленного комплекса, перепрофилирование неперспективных производств, сохранение рабочих мест; проведение переговоров с иностранными и российскими кредитными организациями о предоставлении ими займов для финансирования проектов структурной перестройки организаций лесопромышленного комплекса с последующим докладом Правительству; обеспечение создания на добровольной основе инвестиционного фонда для осуществления структурных преобразований организаций лесопромышленного комплекса и определение источников его формирования. Организациям лесопромышленного комплекса рекомендовано направлять в указанный инвестиционный фонд средства в размере до 20% амортизационных отчислений.
   Предусмотрены повышение экономической эффективности экспорта этой продукции и снижение ставок ввозных таможенных пошлин на оборудование и материалы, которые не производятся отечественными организациями, и по увеличению указанных ставок на лесобумажную продукцию, ввоз которой наносит ущерб отечественным производителям этой продукции; лицензирование деятельности по заготовке древесины и другим видам пользования лесным фондом; передача в залог права аренды, участков лесного фонда для привлечения инвестиций на развитие производства организациями лесопромышленного комплекса, являющимися арендаторами этих участков, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
   Широко используются подзаконные акты. Федеральное Правительство приняло 7 декабря 1996 г. Постановление “О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации”. Созданная в этих целях правительственная комиссия должна готовить предложения по определению приоритетных направлений регионального развития, предварительно рассматривать проекты федеральных целевых программ развития регионов, организовывать работу по совершенствованию системы мониторинга социально-экономического развития регионов. Введены даже статистические показатели выполнения указов и постановлений в данной сфере.
   Часто принимаются правительственные решения о поддержке развития экономики и культуры отдельных субъектов Федерации. Таково, к примеру, Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. “О мерах государственной поддержки социально-экономического развития Тверской области в 1997-2000 годах”. Оно содержит свыше 20 поручений министерствам и ведомствам, администрации области рассмотреть ряд конкретных вопросов, подготовить проекты указов и постановлений, согласованно решить некоторые задачи. Часть пунктов имеет “установительный” планово-бюджетный характер - о ежегодном выделении бюджетных средств и т.п.
   Рамки государственной поддержки расширяются в случаях согласованной межгосударственной политики. Интерес государств Содружества к интенсивному развитию малого бизнеса позволил Им заключить 17 января 1997 г. Соглашение о поддержке и развитии малого предпринимательства в государствах - участниках СНГ.
   Произведенный контент-анализ актов Президента и Правительства РФ за 1995-1996 гг., опубликованных в “Собрании законодательства Российской Федерации”, позволил выявить следующую картину.
   В 1995 г. государственной поддержке посвящены 6 указов Президента, в 1996 г. их число увеличивается до 31. Постановлений Правительства о государственной поддержке в 1995 г. - 22, в 1996 г. - 6. Указов о государственном регулировании за два года -4, постановлений - 7. Четыре указа посвящены организации управления.
   Содержательный анализ показал не всегда удачный выбор объектов, нередко под давлением регионов, лоббистов. Допускается дублирование актов и очевидная гегемония президентских указов, в чем нет необходимости.
   В последние годы применяются разные способы государственного регулирования - и собственно регулирующие воздействия, и государственная поддержка, и перестройка управления, и меры обеспечения. По своему содержанию они не всегда дают желаемый эффект, поскольку слабо учитывают сферу применения и возможные результаты, реальные потребности того или иного вида государственного воздействия. Смешиваются его элементы и подчас не удается найти их правильное соотношение. А “приливы” и “отливы” в оценках лишают регулятивное воздей-. ствие устойчивости и целеустремленности. Снижается его стимулирующий смысл, призванный расширить “вариативность” действий субъектов права.
   Кате же. можно кратко определить государственное регулирование? Это способ нормативно-правового упорядочения деятельности субъектов. Причем в современный период новым является акцент на функциях и методах не прямого, а косвенного воздействия на развитие сфер государственной жизни, включая прогнозирование, стимулирование, информационное обслуживание, кадровое обеспечение, методическую помощь и т.д. Речь идет скорее об управлении процессами в этих сферах.
   Налицо тенденция к сужению круга непосредственно управляемых объектов. Происходит переход от прямого управления отраслями, сферами, предприятиями, организациями к управлению общественными процессами. Функции собственно управленческие более строго отграничиваются от других функций.
   Конституционный принцип верховенства закона выражается в усилении роли общенормативного регулирования экономической сферы и предпринимательства. А это, в свою очередь, ведет к изменению соотношения удельного веса индивидуально-распорядительных и нормативных, “безадресных” правовых актов в пользу вторых.
   В условиях рыночной экономики и самостоятельности хозяйствующих субъектов нужно обеспечивать новый этап децентрализации. С точки зрения права это выражается в поисках правильного соотношения между нормативными правилами игры в экономических отношениях на уровне государства и его органов, местного самоуправления, и на уровне предпринимателей - путем саморегулирования, включая свободное развитие договорных связей. В аспекте управления речь идет о децентрализации функций и полномочий “сверху вниз”, от органов Федерации к органам республик, областей и др., от них - к местному самоуправлению.
   Следующая фаза децентрализации связана с мерами по созданию нового правового статуса хозяйствующих субъектов. Они стимулируют предпринимательство, обеспечивают применение товарно-денежных регуляторов экономической деятельности. Право вводит общие правила рыночной экономики и содействует свободному выбору вариантов экономических решений.
   Но это - одна сторона правового воздействия, отражающая собственно экономическое развитие в новых условиях. Другая связана с обеспечением государственного регулирования, призванного формировать экономическую политику, устанавливать единые основы рыночной экономики, управлять государственной собственностью, охранять права и законные интересы граждан и юридических лиц в экономической сфере. И показательно, что право выражает существенные аспекты государственного регулирования экономикой, поскольку законы обладают наибольшей нормативной устойчивостью и регулятивностью. С помощью законов и иных правовых актов обеспечивается общепризнанная мера сочетания общественных, личных и групповых интересов, фиксируется и гарантируется защита интересов государства, общества и граждан, наконец, использование государственных мер обеспечения устойчивости экономической ситуации.
   Но было бы упрощенчеством считать правовое регулирование эпизодическим, призванным реагировать преимущественно на критические или “отклоняющиеся” ситуации. Оно во все большей степени приобретает свойства сопутствующего элемента любого вида экономической деятельности. На любом ее этапе право выступает как способ упорядочения, стимулирования и контроля, способствуя устойчивости экономических процессов и соизмерения их с интересами общества и государства.
   Полезно для любого хозяйственника, предпринимателя и управленца наглядно представить и использовать своеобразную “юридическую матрицу” экономической деятельности. Выделим ее этапы и основные функции: признание хозяйствующего субъекта и “выход” его на рынок, организация труда, управления, договорная работа, строительство и реконструкция предприятий, регулирование производственной деятельности, использование финансовых средств, хранение продукции, регулирование торговой деятельности и рекламы. И на каждом этапе происходит “встреча” с правовыми актами: законами, указами, постановлениями, инструкциями, приказами органов Федерации и ее субъектов, с локальными актами местных органов. Нужно их правильно понять и реализовать, без той ненужной конфронтации власти и предпринимательства, которая вредна для обеих сторон.
   Следует подчеркнуть также гибкость методов государственно-правового регулирования. Есть устойчивые методы (напр., регистрация предприятий), есть более подвижные (виды налогов, лицензий и т.д.), есть и оперативно изменяемые. Важно в любой ситуации правильно использовать тот “набор” методов, средств регулирования, который позволяет сохранить устои экономики и одновременно стимулировать хозяйственную саморегуляцию субъектов рыночных отношений. Полезно функционирование независимых рыночных структур типа банков, информационных центров, страховых компаний.
   Нужно иметь в виду, что для государственно-правового регулирования деятельности используются разные средства. К их числу можно отнести: а) нормативное регулирование основ деятельности (ее видов, содержания и т.д.); б) официальное признание, удостоверение статуса субъектов права предпринимательства и осуществляемых ими видов деятельности (регистрация, лицензирование и т.д.); в) определение порядка ведения хозяйственной и иной деятельности; г) установление нормативных требований к содержанию и качеству видов деятельности; д) организация поддержки объектов управления - отраслей, предприятий и т.п.; е) введение запретов и санкций за отступления от нормативов.
   Естественно, набор средств в реальной действительности весьма подвижен, и нужно умело пользоваться как их совокупностью, так и каждым в отдельности. Сами граждане, предприниматели не должны быть безразличными к степени использования средств регулирования, ибо от их правильного применения в немалой степени зависит успех дела. И можно посоветовать им относиться заинтересованно к введению и использованию средств регулирования, добиваться их установления, изменения, отмены.
   Многое из сказанного относится к собственно административно-правовому регулированию. В то же время оно осуществляется преимущественно императивными методами, когда нормативное регулирование в большей степени “привязывается” к конкретной ситуации или состоянию объекта управления. Нормативы длительного действия устанавливаются органами исполнительной власти наряду с оперативными поручениями, заданиями, изменениями в управленческой тактике и стратегии. Могут меняться функции и структура управленческих органов.
   Следует обратить внимание на разную степень административно-правового регулирования в отраслях экономики, в социальной и политической сферах. Их нивелирование, столь часто допускаемое на практике и в теории, когда схема регулирования в экономической сфере как бы переносится на другие сферы, не дает положительных результатов. Гибкость административно-правового регулирования выражается в содержательном плане в специфике его методов для экономики, где с учетом характера отраслей и сфер и разграничения компетенции органов Федерации и субъектов чаще применяются более жесткие средства.
   В административно-правовом регулировании экономической сферы применяются такие средства, как лицензирование и стандартизация, квотирование, выделение бюджетных ассигнований, расчет тарифов, ценовая политика и т.п.
   Некоторые меры не вполне поддерживаются западными экспертами, которые высказывают неодобрение некоторыми российскими мерами при вступлении России во Всемирную торговую организацию. Особое недовольство вызвали ныне существующие в России системы таможенного контроля, таможенной оценки, торговые правила и стандарты, препятствующие свободной торговле и противоречащие нормам ВТО. Отмечено, что изменения в российские торговые режимы вносятся “неожиданно и без предупреждения”.
   Еще сложнее обстоят дела с урегулированием вопросов, связанных с аграрным комплексом. Отечественных фермеров и их представителей во властных структурах пугает, что, вступив в ВТО, России придется открыть границы, снять тарифные ограничения и лишиться поддержки государства. В то же время отечественные сельхозпроизводители не готовы играть по жестким правилам свободного рынка. Эксперты пытались объяснить, что поддержка сельхозпроизводителей государством не противоречит нормам ВТО, а единственное несоответствие - формы оказания государственной поддержки.
   Продолжая тему, обратимся к социальной сфере. В социальной сфере, где допустима большая степень децентрализации, используются более мягкие средства, скорее набор “нормативных требований”. Различие, как видно, связано с динамикой управления, государственного регулирования и саморегулирования, присущего локальным организациям и тенденциям развития начал самоуправления.
   В сфере образования одним из средств регулирования являются образовательные стандарты, в сфере экологии - предельно допустимые нормы выброса, в сфере торгового оборота - информационные требования к товарам.
   Словом, дифференциацию применяемых средств административно-правового регулирования нужно учитывать в полной мере. Равным образом их динамизм с учетом меняющихся ситуаций требует верного выбора времени изменения курса действий.

 
< Пред.   След. >