YourLib.net
Твоя библиотека
Главная arrow Административное право и процесс: Полный курс (Ю.А. Тихомиров) arrow § 1. Комплексный характер управления
§ 1. Комплексный характер управления

§ 1. Комплексный характер управления

   Конституционный принцип приоритета прав и интересов человека является определяющим для деятельности всех государственных органов, организаций, учреждений и предприятий. Ему должны следовать все субъекты права, связана ли их деятельность с экономической, социальной, политической или иными сферами жизни государства и общества. Ориентация, приоритеты, мощное развитие систем жизнеобеспечения человека придают социальной сфере особый смысл, поскольку она непосредственно связана с человеком, с его потребностями и духовным миром. Входящие в эту сферу отрасли культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки, экологии объединены общей целью, содержанием и тенденциями развития. Взаимосвязь отраслей настолько тесная, что каждая в отдельности не может развиваться планомерно, гармоничность человека как целостной личности служит их своеобразным интегратором. Но и специфика отраслей очевидна, и ее нельзя игнорировать. Об этом подробнее расскажем ниже.
   Сейчас выделим то общее, что характерно для организации управления как отдельными отраслями, так и социальной сферой в целом. Это:
   1. Непосредственная ориентация управления на обеспечение и реализацию конституционных прав граждан на труд, на жилище, образование, на пользование достижениями культуры, на медицинскую помощь, на свободу мысли и слова, творчества и др.
   2. Децентрализация управления, когда на федеральном уровне осуществляются стратегические функции в данной сфере, на уровне субъектов Федерации - тактические, на местном уровне -оперативное обслуживание граждан. Гарантируется автономия социально-культурных учреждений.
   3. Широкая демократизация управления, опирающаяся на развитие самодеятельности граждан и активное участие добровольных обществ, творческих союзов и др.
   4. Сочетание методов государственного регулирования с методами общественной регуляции и саморегуляции граждан.
   5. Обеспечение комплексного управления развития социальной сферы путем координирующих и интегрирующих функций государственных органов и применения широкого спектра средств общественных согласований, а также механизма взаимодействия всех участников социально-культурных отношений.
   В названной программе развития бюджетного федерализма выявлена зависимость данной сферы и социальной сферы. Отмечается, что с бюджетной реформой непосредственно связаны реформы социальной сферы. Прежде всего это относится к системе социальной защиты населения, которая в настоящее время не только не достигает своих целей, но и крайне негативно сказывается на состоянии бюджетов всех уровней. Огромный груз социальных обязательств, не обспеченный финансовыми ресурсами препятствует проведению реформы общественного сектора. При этом установленные федеральными законами обязательства по социальной защите населения выполняются лишь частично, а фактически предоставляемая помощь не попадает к наиболее нуждающимся - слоям населения. Радикальное сокращение “нефинансируемых федеральных мандатов”, замена натуральных льгот денежными компенсациями (в т.ч. с использованием уже существующих форм адресной социальной поддержки населения, прежде всего адресных жилищных субсидий) одновременно означает резкий рост эффективности расходов на социальную защиту населения.
   Аналогичные механизмы могут быть задействованы также в образовании, здравоохранении, культуре. Попытки их реформирования под административным нажимом “сверху” либо за счет централизации бюджетных ресурсов обречены на неудачу из-за пассивности региональных и местных властей, разнообразия региональных и местных условий, отсутствия заинтересованности в оздоровлении региональных финансов и бюджетной сферы. Расширение самостоятельности бюджетной сферы. Расширение самостоятельности учреждений, предоставляющих соответствующие бюджетные услуги, внедрение подушевого финансирования, завершение перехода к страховой медицине (с обеспечением бюджетных платежей за неработающее население), использование оценок качества предоставляемых услуг и результативности бюджетных расходов, реструктуризация сложившейся и, как правило, неэффективной бюджетной сети требуют наделения органов власти субъектов и местного самоуправления реальными бюджетными и расходными полномочиями и ответственностью за их использование.
   Принятие решений разными субъектами отражает их включенность в процесс управления и регулирования. В конституциях и уставах указанная сфера имеет либо общую нормативную характеристику, либо расчлененную, сообразно с развивающимися в ее пределах отраслями. В законах о правительствах их полномочия как бы суммарно группируются в рамках данной сферы, равно как и распределение обязанностей между заместителями председателя (премьера) правительства.
   Кратко выделим типичные полномочия Правительства РФ в социальной сфере. Правительство РФ: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического лигиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санитарно-кулътурной сферы.
   Это позволяет комплексно оценивать динамику социальной сферы и вырабатывать краткосрочный и долгосрочный курс социальной политики. Как известно, начало крупных экономических и социальных преобразований совпало со сложной социальной обстановкой в стране. В мае 1994 г. Правительство утвердило Основные направления социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год. Приоритетными были названы: предотвращение снижения реальных денежных доходов населения и обеспечение их устойчивости, реформирование отраслей социальной сферы, усиление воздействия государства на занятость населения и активизация работы по переподготовке кадров. К сожалению, не все из намеченного удалось сделать из-за неустойчивости ситуации в стране и депрессивных явлений в экономике.
   Достаточно широки и основные полномочия Правительства Москвы в социальной сфере. Оно: разрабатывает и осуществляет в соответствии с перспективными планами развития Москвы политику в области социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта; осуществляет развитие сети учреждений социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта, хозяйственное, материально-техническое обеспечение деятельности учреждений социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта; обеспечивает развитие образования в городе, координацию деятельности организаций, предприятий, учреждений, независимо от ведомственной подчиненности, по вопросам развития образовательной системы города, развитие системы подготовки и переподготовки педагогических кадров, взаимодействие с фундаментальной и педагогической наукой; организует работы по оказанию населению Москвы всех видов лечебно-профилактической помощи, осуществляет контроль за реализацией городских программ медицинской помощи и сохранением гарантированного уровня бесплатной медицинской помощи, руководит государственными учреждениями и предприятиями; осуществляет координацию и управление аптечным хозяйством города Москвы; организует пенсионное обеспечение, медико-социальные экспертизы, реабилитацию инвалидов; осуществляет жилищную реформу, разработку направлений и методов деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения граждан жилой площадью; осуществляет, государственную политику в области охраны и использования историко-культурного наследия; осуществляет государственное управление, регулирование и контроль, межведомственную координацию по вопросам физкультуры и спорта, организацию и совершенствование физического воспитания населения, подготовку спортсменов; разрабатывает и осуществляет комплексные меры по регулированию рынка труда, отношений в области труда и занятости населения, формированию и рациональному использованию трудовых ресурсов в условиях развития различных форм собственности и хозяйствования; взаимодействует с городскими, региональными и международными общественными объединениями и организациями города, с национально-культурными объединениями и организациями, профессиональными, научными м творческими объединениями (союзами), участвует в работе трехсторонней комиссии; взаимодействует с религиозными организациями; организует поддержку деятельности городских средств массовой информации, книгоиздательства и книжной торговли, координирует работы., связанные с рекламой и оформительской деятельностью; организует развитие туризма и гостиничного хозяйства города.
   Правительство совместно с территориальными органами исполнительной власти города создает систему адресной социальной помощи льготным и малоимущим категориям населения, реализует программы социальной помощи. Организуется работа центров социального обслуживания, центров социальной помощи семье и детям, социальных приютов, финансируемых за счет средств городского бюджета. Оно организует летний и зимний отдых детей и подростков, оказывает помощь в создании попечительских советов в учреждениях образования, организует школьное питание. Правительство реализует городские и окружные программы в области здравоохранения, образования, социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта, содержания спортивной базы.
   Кстати, довольно часто по такому принципу группируются полномочия губернаторов и глав администраций. Главное же заключается в умелой организации работы, чего часто не хватает.
   Подобная нормативная характеристика социальной сферы позволяет видеть все ее контуры и общие горизонты. Взгляд на одну из отраслей не дает полной картины. К тому же их тесные связи между собой и известная однородность, включая и методы управленческого воздействия, позволяют за счет концентрации оценок, решений и действий лучше коррелировать данную сферу со сферой финансово-экономической и комплексно на нее воздействовать.
   Возможно, этим объясняется существование органов, которые комплексно управляют данной сферой через соответствующие структурные подразделения федеральных министерств финансов, труда и др. А в Республике Калмыкия в рамках единого министерства социальной политики объединены органы управления культурой, образованием, здравоохранением и др. Конечно, меру интеграции нужно обязательно обосновать.
   Для обеспечения нормативного единства в развитии социальной сферы и всех составляющих ее отраслей принципиальное значение имеют социальные стандарты.
   Правительство РФ 3 июля 1996 г. приняло распоряжение в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 “Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов” (См.: СЗ РФ, 1996, № 29, ст. 3504). Им были одобрены уточненные Мин-здравмедпромом России, Минкультуры России, Минобразованием России, Минсоцзащиты России, Минсвязи России и ГКФТ России социальные нормативы и нормы. Органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано использовать одобренные настоящим распоряжением социальные нормативы и нормы при формировании проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Министерствам поручено оказывать органами исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления содействие в применении социальных нормативов и норм, одобренных настоящим распоряжением.
   Во избежание догматичности изложения охарактеризуем современное состояние социально-культурной сферы и негативные тенденции последних лет ее развития. Воспользуемся аналитическими материалами ученых (См.: Стратегия развития российской экономики и программа первоочередных шагов. - М.: 1996, июнь, с. 160-168).
   Во-первых, резкий спад объемов финансирования, что привело к прямому развалу образования и здравоохранения, свело до критического минимума бесплатные услуги. Доля услуг образования и культуры снизилась в ВВП до 4%, здравоохранения - до 2,5%. Перевод здравоохранения на страховую основу привел не столько к дополнительному финансированию, сколько к замещению бюджетных средств небюджетными. В 1994 г. бюджетное финансирование сократилось на 8% из центра и на 20% из региональных бюджетов.
   Во-вторых, произошла резкая коммерциализация социалъно-кулътурных услуг, не обеспеченная соответствующей системой доходов. Она отторгла от качественного обслуживания большую часть населения.
   В-третьих, распад инвестиционного комплекса подорвал материальные основы развития образования и здравоохранения. Продолжается недоинвестирование отраслей, их дальнейшее отторжение от достижений НТП и новых технологий. В структуре непроизводственных капиталовложений на здравоохранение приходится 6% (столько же в 1991 г. , но с иными объемами инвестиций), на образование - 4,8% (в 1991 г. - 7,7%). Ввод социальных объектов в 1994 г. по сравнению с 1991 г. снизился: по школам вдвое, по детским дошкольным учреждениям - в 3,7 раза, больницам - в 1,5 раза, поликлиникам - в 1,6 раза.
   В-четвертых, снижение престижности труда в социальных отраслях сопровождалось массовым переходом кадров в коммерческие структуры или выездом за рубеж. В апреле 1996 г. сажая высокая задолженность бюджета по зарплате была в сфере образования (1117 млрд. руб., т.е. выше, чем во всем производстве).
   В-пятых, происходящая интенсивная децентрализация социальных функций не сопровождалась соответствующим перераспределением ресурсов между центром и регионами. Это привело к нарастанию региональных диспропорций в развитии образования и здравоохранения, которые в отношении текущих затрат частично сдерживаются с помощью механизмов бюджетного федерализма (система межрегиональных трансфертов).
   В-шестых, образование и здравоохранение не стали элементами общественного согласия и не входят, в систему официальных национальных ценностей. В стране отсутствуют организационные формы выявления интересов населения и количества занятых в социальных отраслях.
   Задача состоит в том, чтобы сохранить квалифицированное ядро образовательного потенциала, подготовить условия для развития образования в условиях рыночной экономики; добиться качественных сдвигов в структуре образовательного потенциала; повернуть образование к человеку, его потребностям. Государственная политика должна исходить из необходимости создания образовательной среды, благоприятной для развития человека и реализации его созидательных способностей, восстановления и воспроизводства культуры.
   Задача государственной политики в области здравоохранения заключается в том, чтобы остановить развал сложившейся системы, создать условия для реального доступа населения к качественным услугам, перевести массовое здравоохранение на качественно новый уровень развития с широким использованием наукоемких технологий и компьютерного обслуживания. Еще одна важнейшая задача - резко повысить эффективность отрасли путем постепенного перевода на плюралистическую модель развития, с цивилизованным рынком медицинских услуг и многоканальной системой финансирования.
   Необходимо создание правовой базы, обеспечивающей разграничение основных функций, прав и обязанностей между Федерацией и регионами в восстановлении и развитии социальной инфраструктуры. Государство должно четко обозначить свои функции: выработка основных гарантий, разработка и обеспечение единых социальных стандартов в охране здоровья и образования (с учетом мировых стандартов); создание правовой базы, обеспечивающей доступность социальных благ для всего населения страны; разработка концепции целевых федеральных программ. Кроме того, государство должно создать эффективную систему контроля и социального мониторинга. Контролироваться должны не только учебные и медицинские учреждения, но и состояние потенциала здоровья, образовательного потенциала, потери общества от их несоответствия потребностям, факторы риска. Это принципиально изменит взаимоотношения органов управления с отраслями.
   Эти выводы экономистов очень полезны.
   Рассмотрим зарубежный опыт. По материалам Французской организации технического сотрудничества, организация социальной помощи во Франции выглядит следующим образом: Министерство социальных вопросов и занятости - центральный уровень; департамент, роль которого возросла в связи с децентрализацией; комиссии по допуску - внутридепартаментский уровень; бюро социальной помощи - местный уровень.
   При министерстве существует Высший совет социальной помощи. Высшим советом социальной помощи руководит председатель отдела социальных вопросов Государственного совета. Его деятельность протекает на пленарных заседаниях, в постоянной секции и специализированных комиссиях.
   В пленарных заседаниях участвуют: 20 членов по должности: члены парламента, местные выборные руководители, высокопоставленные чиновники; 16 представителей организаций или учреждений социального характера - социального обеспечения, обществ взаимопомощи, национального союза Бюро социальной помощи, госпиталей; 14 компетентных лиц; 30 членов, не входящих по должности и назначаемых министром.
   Комиссии создаются как на пленарном заседании, так и постоянной секцией для изучения отдельных вопросов.
   Высший совет социальной помощи выполняет функции первоначального рассмотрения и предоставления рекомендаций по любой проблеме социальной помощи, которую ставит перед ним министр. Чтобы решение совета имело силу, оно должно быть принято при кворуме 1/3.
   Уровень департамента: службы социальной помощи префектур в 1964 г. были объединены с департаментскими дирекциями по делам населения и социальных мероприятий, а также с другими государственными службами здравоохранения и образования. Из них была создана служба санитарных и социальных акций, которая в свою очередь была преобразована в дирекцию по делам санитарии и социальной сферы, объединяющую под руководством одного директора санитарный сектор и социальный сектор. Ее задачи - социальная помощь, объединенная служба по делам детства, контроль за деятельностью работников здравоохранения. Служба условий санитарии занимается, в числе прочего, вопросами опеки и контролем за учреждениями санитарного и социального характера. Еще одна служба берет на себя организацию социальных и социально-медицинских акций.
   Законы о децентрализации от 2 марта 1982 г., 7 января 1983 г. и в особенности закон от 22 июля 1983 г. изменили ситуацию. Департаменты получили исключительную компетенцию в области социальной помощи, касающейся общей медицинской помощи, помощи престарелым, помощи инвалидам (кроме направления лиц, ставших инвалидами, в центры трудовой помощи), а также социальной помощи детям. Государство через внешние службы Министерства социальных вопросов осуществляет остаточные функции и берет под свою опеку лиц, ставших инвалидами, размещает лиц, требующих ухода, в специальные центры и приюты, занимается их социальной адаптацией, выплачивает взносы страхования по болезни за взрослых инвалидов и оказывает помощь людям, лишенным жилища, путем выплаты пособий. В компетенцию департаментов входят также защита материнства и детства, санитарные акции.
   К ведению департаментов относится учреждение новых пособий социальной помощи и улучшение условий предоставления помощи по существующему законодательству путем смягчения условий их получения либо повышения их размера. Генеральный совет принимает регламент социальной помощи на уровне департамента, в котором определяет нормы, применяемые к политике выдачи пособий социальной помощи в рамках департамента.
   Закон от 9 января 1986 г. закладывает основы департаментской общественной службы социальной деятельности, занимающейся программами перехода к самостоятельной автономной жизни лиц, испытывающих трудности. Соглашение между комиссаром республики и председателем Генерального совета обеспечивает сотрудничество служб центрального государственного аппарата и департамента в проведении многоцелевых социальных акций. По этому соглашению между двумя видами служб координируются самые необходимые меры: социальная адаптация молодежи, социальные мероприятия по месту жительства, борьба против бедности, социальной неуверенности и вытеснения людей из общества. Кроме того, соглашение гармонизирует использование исследовательских возможностей этих служб.
   Сделаем вывод: управление в социальной сфере является комплексным, программным, функциональным, отраслевым.

 
< Пред.   След. >